Minister van Defensie maakt geen onderscheid op grond van burgerlijke staat bij toekennen buitenlandtoelage.

Minister van Defensie maakt geen onderscheid op grond van burgerlijke staat bij toekennen buitenlandtoelage.

Oordeelnummer 2022-1
Datum: 03-01-2022
Trefwoord: Beloning Alleenstaande Arbeidsvoorwaarden Burgerlijke staat Bewijslast
Discriminatiegrond: Burgerlijke staat
Terrein: Arbeid - Arbeidsvoorwaarden
Situatie

Een militaire defensieambtenaar is geplaatst in Noorwegen en heeft daar huisvesting van rijkswege (ook wel genoemd: binnenslaper). Een defensieambtenaar die in het buitenland is geplaatst heeft op grond van het Voorzieningenbesluit Buitenland Defensiepersoneel (VBD) recht op een buitenlandtoelage. De hoogte is afhankelijk van het land van plaatsing en de gezins- en woonsituatie. De defensieambtenaar stelt dat hij als ongehuwde binnenslaper vanwege zijn burgerlijke staat een lagere toelage krijgt dan de gehuwde binnenslaper, terwijl hun situatie hetzelfde is.

Beoordeling

De defensieambtenaar geniet huisvesting van rijkswege en voert geen eigen huishouding met gezinsleden in Nederland. Omdat hij geen eigen huishouding voert met gezinsleden in Nederland wordt hij in de VBD ingedeeld in de categorie ‘ongehuwd’. Hij vergelijkt zich met de ‘gehuwde’ binnenslaper (deze geniet huisvesting van rijkswege en voert wel een eigen huishouding met gezinsleden in Nederland). Beide binnenslapers hebben geen gezinsleden in het buitenland waarvoor extra kosten gemaakt moeten worden en ook hebben ze geen van beide (extra) kosten voor huisvesting of voeding. Toch krijgen zij een verschillende vergoeding.

Het College stelt vast dat de twee groepen verschillende vergoedingen krijgen, terwijl ze in een zelfde situatie zitten. Het verschil in behandeling heeft echter niet te maken met de burgerlijke staat van de defensieambtenaren maar met de vraag of zij in Nederland met gezinsleden een eigen huishouding voeren. Zowel gehuwden als ongehuwden kunnen een eigen huishouding voeren met gezinsleden. Er is daarom geen sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat.

Oordeel

Minister van Defensie maakt jegens de defensieambtenaar geen onderscheid op grond van burgerlijke staat.


Oordeel

2022-1

Datum: 3 januari 2022

Dossiernummer: 2021-0163


Oordeel in de zaak van

[….]

wonende te [….], verzoeker

tegen

Minister van Defensie

gevestigd te Den Haag, verweerder


1 Verzoek

Verzoeker vraagt het College om te beoordelen of verweerder jegens hem verboden onderscheid op grond van burgerlijke staat maakt door aan hem als ongehuwde bij plaatsing in het buitenland een lagere koopkrachtcomponent toe te kennen dan aan gehuwden die in dezelfde situatie zitten als hij.


2 Verloop van de procedure

2.1 Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

  • Verzoekschrift van 15 maart 2021, ontvangen op 18 maart 2021;
  • E-mail van verzoeker van 8 juni 2021;
  • Verweerschrift van 26 oktober 2021.

2.2 Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2021. Partijen zijn verschenen. Verzoeker heeft vanwege zijn plaatsing in het buitenland via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Hij werd bijgestaan door mr. T.A. van Helvoort, advocaat te Amsterdam. Verweerder werd vertegenwoordigd door [….], medewerker afdeling Bijzondere Rechtspositie, die werd vergezeld door [….] en [….], juristen bij het Ministerie van Defensie.

2.3 Het College heeft na de zitting nadere informatie opgevraagd bij verweerder en heeft deze op 29 november 2021 ontvangen. Verzoeker is in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. De reactie van verzoeker is op 7 december 2021 ontvangen. Het College heeft het onderzoek op 7 december 2021 gesloten.


3 Feiten

3.1 Verzoeker is een militaire defensieambtenaar. Hij is geplaatst in Noorwegen en heeft huisvesting van rijkswege (ook wel genoemd: binnenslaper).

3.2 In artikel 1 Voorzieningenbesluit Buitenland Defensiepersoneel (VBD) zijn de volgende begripsbepalingen opgenomen:

  • gezinsleden: de echtgenoot van de defensie-ambtenaar en de kinderen, stief- en pleegkinderen van de defensie-ambtenaar of van zijn echtgenoot (aanhef en onderdeel d);
  • eigen huishouding voeren: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit defensie (aanhef en onderdeel e);
  • gehuwde defensie-ambtenaar: de defensie-ambtenaar die met één of meer van zijn gezinsleden samenwoont en een eigen huishouding voert in een woning, of een gedeelte daarvan, waarover de gezinsleden de vrije en zelfstandige beschikking hebben (aanhef en onderdeel f);
  • ongehuwde defensie-ambtenaar: iedere niet onder f bedoelde defensie-ambtenaar (aanhef en onderdeel g); […]
  • koopkrachtcomponent: het door de minister vastgestelde percentage van het Standaard Netto Nederland dat beoogt de koopkracht te behouden van een voor Nederland representatief geacht pakket van goederen en diensten van betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin (aanhef en onderdeel i). […]

3.3 Op grond van artikel 7 VBD heeft de defensieambtenaar die in het buitenland is geplaatst recht op een buitenlandtoelage. De hoogte van de toelage buitenland is afhankelijk van het land van plaatsing en de gezins- en woonsituatie van de defensieambtenaar.

3.4 Artikel 7 VBD luidt (voor zover relevant in de onderhavige zaak) als volgt:

  1. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
    1. gehuwd, gezin met kinderen aldaar: de gehuwde defensieambtenaar die met zijn echtgenoot en kinderen woonachtig is in het land van plaatsing dan wel de alleenstaande ouder die met zijn kinderen woonachtig is in het land van plaatsing;
    2. gehuwd, gezin zonder kinderen aldaar: de gehuwde defensieambtenaar die met zijn echtgenoot woonachtig is in het land van plaatsing;
    3. gehuwd, gezin niet aldaar: de gehuwde defensieambtenaar, waarvan geen enkel gezinslid in het land van plaatsing woonachtig is, en die in het land van plaatsing huisvesting en voeding van rijkswege geniet;
    4. gehuwd, gezin niet aldaar, zelfstandig woonachtig aldaar: de gehuwde defensieambtenaar, waarvan geen enkel gezinslid in het land van plaatsing woonachtig is, en die metterwoon gevestigd is in het land van plaatsing;
    5. ongehuwd: de ongehuwde defensieambtenaar die in het land van plaatsing huisvesting en voeding van rijkswege geniet;
    6. ongehuwd en zelfstandig woonachtig aldaar: de ongehuwde defensieambtenaar die metterwoon gevestigd is in het land van plaatsing.
  2. De defensieambtenaar met aanspraak op salaris die is geplaatst in een gebied buiten Nederland heeft aanspraak op een toelage-buitenland bestaande uit:
    1. een koopkrachtcomponent bestaande uit een percentage, indien deze positief is, en
    2. een verblijfscomponent bestaande uit een percentage, beide berekend over het voor belanghebbende geldende standaard netto Nederland, en
    3. een verplaatsingcomponent bestaande uit een nominaal bedrag.
  3. Alle in het tweede lid genoemde componenten worden vastgesteld met toepassing van tabel 1. […]

3.5 De buitenlandtoelage bestaat uit een koopkrachtcomponent, een verblijfscomponent en een verplaatsingscomponent. Verzoeker ontvangt op basis van de in het derde lid genoemde tabel 1, waarin hij onder categorie 4 ‘ongehuwd’ valt, een koopkrachtcomponent van 31,93788%. De defensieambtenaar die valt onder de categorie 2 ‘gehuwd, gezin niet aldaar’ valt, ontvangt een koopkrachtcomponent van 38,94863%.

3.6 Op 18 oktober 2018 is er telefonisch contact geweest tussen verzoeker en Dienstencentrum Human Resources (DCHR). De DCHR heeft op 25 oktober 2018 een e-mail gestuurd aan verzoeker waarin staat:

“[…] Naar aanleiding van case: […] met het onderwerp: verklaring verschil KKC bij een ongehuwde en gehuwd gezin niet aldaar, kunnen wij u het volgende berichten: Zoals telefonisch besproken hierbij een mail ter bevestiging. U heeft de vraag ingediend waarom de categorie ongehuwde binnenslaper het percentage koopkrachtcomponent lager is dan bij de andere categorieën. De reden waarom deze categorie wordt gekort is omdat deze categorie voorzien wordt van huisvesting en voeding van rijkswege en daardoor geen bestedingen heeft aan huisvesting en voeding. U geeft aan dat ook de categorie de gehuwde binnenslaper ook wordt voorzien van huisvesting en voeding en dat deze niet wordt gekort. Wij hebben dit punt aangegeven bij het HDP en zij gaan dit verder onderzoeken. […]”


4 Standpunt verzoeker

Verzoeker verkeert in dezelfde omstandigheden als de gehuwde binnenslaper. Net als de gehuwde binnenslaper verblijft verzoeker zonder gezin in Noorwegen en geniet hij huisvesting van rijkswege aldaar. Omdat beiden huisvesting van rijkswege genieten, hebben geen van beiden extra kosten in het buitenland voor huisvesting en voeding. Toch krijgt verzoeker een lagere koopkrachtcomponent omdat hij ongehuwd is. Verzoeker heeft contact gezocht met het DCHR, die de kwestie heeft doorverwezen naar de Hoofddirectie Personeel (HDP). De HDP heeft mondeling meegedeeld dat er inderdaad geen verschil is tussen de ongehuwde en gehuwde binnenslaper, maar dat zij is gebonden aan de regelgeving. Verweerder maakt volgens verzoeker verboden onderscheid op grond van burgerlijke staat.


5 Standpunt verweerder

Er is geen sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat. Het onderscheid dat wordt gemaakt is gebaseerd op de woon- en leefomstandigheden van de defensieambtenaar. Voor zover er wel sprake is van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat, is dit objectief gerechtvaardigd. Zowel de burgerlijke staat waaronder de gezinssamenstelling, als de woonsituatie van de defensieambtenaar zijn relevant. Daaruit volgt welke kosten de ambtenaar heeft en welk gedeelte van zijn bezoldiging hij besteedt in het land van plaatsing, dan wel in Nederland. HDP heeft niet aan verzoeker verteld dat er geen verschil zou zijn tussen de gehuwde en ongehuwde binnenslaper.


6 Beoordeling

6.1 Onderscheid op grond van burgerlijke staat is verboden bij de arbeidsvoorwaarden (artikel 5, eerste lid, onderdeel e, Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in samenhang met artikel 1 van deze wet). Het toekennen van een verhuiskostenvergoeding is een arbeidsvoorwaarde als bedoeld in voornoemde bepaling.

Is er sprake van gelijke gevallen en wordt verzoeker benadeeld?

6.2 Op grond van het gelijkheidsbeginsel moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van ongelijkheid. Dit betekent dat voor een geslaagd beroep op de gelijkebehandelingswetgeving de situaties vergelijkbaar moeten zijn. Daarnaast kan alleen sprake zijn van onderscheid als er een nadeel is.

6.3 Partijen spreken elkaar tegen over wat de HDP mondeling heeft meegedeeld aan verzoeker over het al dan niet bestaande verschil tussen de ‘ongehuwde’ en ‘gehuwde’ binnenslaper. Het College kan dan ook niet vaststellen wat HDP op dit punt mondeling heeft meegedeeld. Wat daarvan ook zij, het College oordeelt op basis van wat partijen naar voren hebben gebracht dat de omstandigheden van verzoeker inderdaad gelijk zijn aan de omstandigheden van de binnenslaper met een partner en/of gezin in Nederland. Het College overweegt daartoe het volgende.

6.4 Verzoeker is ‘ongehuwde’ binnenslaper (hij geniet huisvesting van rijkswege en voert geen eigen huishouding met gezinsleden in Nederland). Hij vergelijkt zich met de ‘gehuwde’ binnenslaper (deze geniet huisvesting van rijkswege en voert een eigen huishouding met gezinsleden in Nederland).

6.5 Noch verzoeker noch de ‘gehuwde’ binnenslaper heeft gezinsleden in het buitenland waarvoor extra kosten gemaakt moeten worden. Geen van beide defensieambtenaren heeft als binnenslaper (extra) kosten voor huisvesting of voeding. Verweerder heeft aangevoerd dat de binnenslaper wiens gezin in Nederland verblijft weliswaar geen extra kosten heeft voor het gezin in het land van plaatsing, maar dat deze categorie wel wordt geconfronteerd met kosten voor internationaal telefoneren, extra reizen en dubbele abonnementen. Verweerder heeft echter ook gesteld dat de koopkrachtcomponent is bedoeld om de koopkracht te behouden van een voor Nederland representatief geacht pakket van goederen en diensten, ook wel het ‘boodschappenmandje’ genoemd. De prijzen van een boodschappenmandje in Nederland zijn daarbij volgens verweerder het uitgangspunt voor de prijsbijstellingen in het buitenland. Het College vindt het niet aannemelijk dat bijvoorbeeld belkosten en reiskosten ook vallen onder dit begrip ‘boodschappenmandje’. Indien deze kosten wel onder de koopkrachtcomponent gecompenseerd zouden moeten worden, dan zou dit naar het oordeel van het College ook hebben moeten resulteren in een verschil in koopkrachtcomponent tussen de ‘gehuwde’ defensieambtenaren die zelfstandig in het buitenland wonen, ten opzichte van de ‘ongehuwde’ defensieambtenaren die zelfstandig in het buitenland wonen. Voor deze beide categorieën defensieambtenaren wordt echter niet gedifferentieerd aan de hand van het criterium of er al dan niet gezinsleden in Nederland verblijven. Zij ontvangen allen dezelfde hogere koopkrachtcomponent van 38,94863%. Verweerder heeft naar het oordeel van het College niet inzichtelijk gemaakt welke extra kosten de koopkrachtcomponent beoogd te compenseren. Daarmee heeft verweerder niet aangetoond dat er een verschil is tussen de situatie van verzoeker en de situatie van de ‘gehuwde’ binnenslaper met betrekking tot de koopkrachtcomponent.

6.6 Ten aanzien van de vraag of er sprake is van benadeling, stelt het College vast dat verzoeker op dit moment € 323,52 minder koopkrachtcompensatie ontvangt dan de ‘gehuwde’ binnenslaper. Er is derhalve sprake van een benadeling. Verweerder heeft gesteld dat de koopkrachtcomponent deel uitmaakt van een buitenlandtoelage, die ook uit andere componenten bestaat. Het College oordeelt echter op grond van jurisprudentie van het HvJ EU dat bij vergoedingen/beloning door een werkgever het uitgangspunt is dat werknemers bij alle onderdelen gelijk worden behandeld en dat vanwege de doorzichtigheid en controleerbaarheid geen pakketvergelijking mag worden gemaakt (HvJ EU 17 mei 1990, nr. 262/88, ECLI:EU:C:1990:209 (Barber tegen Guardian Royal Exchange Assurance Group). Bovendien zou verzoeker ook benadeeld worden bij deze pakketvergelijking, omdat hij € 235,96 meer zou ontvangen als hij dezelfde buitenlandtoelage zou ontvangen als de ‘gehuwde’ binnenslaper.

Is er sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat?

6.7 Nu is vastgesteld dat sprake is van gelijke gevallen en dat verzoeker wordt benadeeld, dient het College te beoordelen of door die benadeling sprake is van onderscheid op grond van burgerlijke staat.

6.8 Onder onderscheid wordt verstaan: direct en indirect onderscheid. Van direct onderscheid op grond van burgerlijke staat is sprake indien een persoon op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat is sprake indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaalde burgerlijke staat in vergelijking met personen met een andere burgerlijke staat bijzonder treft (artikel 1, eerste lid, AWGB).

6.9 De bewijslastverdeling is neergelegd in artikel 10, eerste lid AWGB. Deze houdt in dat als verzoeker erin slaagt feiten aan te voeren die onderscheid op grond van burgerlijke staat kunnen doen vermoeden, verweerder dient te bewijzen dat hij niet in strijd met de AWGB heeft gehandeld.

6.10 Het begrip ‘burgerlijke staat’ in de AWGB heeft betrekking op de wettelijke burgerlijke staat van personen, dat wil zeggen het al dan niet gehuwd zijn of het al dan niet hebben van een geregistreerd partnerschap. Verzoeker stelt dat hij een lagere koopkrachtcomponent ontvangt omdat hij ongehuwd is. De in de VBD gebruikte terminologie, waarbij wordt gesproken over ‘gehuwden’ en ‘ongehuwden’, suggereert inderdaad dat sprake is van direct onderscheid op grond van burgerlijke staat.

6.11 Het College stelt op basis van een nadere bestudering van de regeling en de wijze waarop deze wordt toegepast vast dat van direct onderscheid echter geen sprake is. Op grond van de VBD, en gelet op de toelichting van verweerder ter zitting, is niet de wettelijke burgerlijke staat van de binnenslaper relevant, maar de vraag of de binnenslaper in Nederland met gezinsleden een eigen huishouding voert. Onder gezinsleden valt ten eerste de echtgenoot/echtgenote. Daarmee wordt gelijkgesteld de geregistreerde partner, maar ook de partner met een ABP-registratie waarmee de defensieambtenaar samenwoont op basis van een samenlevingscontract (pensioenpartner). De wettelijke burgerlijke staat is bij de laatstgenoemde groep ongehuwd. Ook vallen kinderen, stief- en pleegkinderen onder het begrip gezinsleden. Ook de binnenslaper die wettelijk gezien ongehuwd is en die een eigen huishouding voert met kinderen, wordt in de VBD aangemerkt als ‘gehuwde’ defensieambtenaar. Hieruit volgt dat jegens verzoeker geen direct onderscheid op grond van burgerlijke staat wordt gemaakt nu het eigenlijke criterium voor toekenning van de hogere koopkrachtcomponent het al dan niet voeren van een eigen huishouding met gezinsleden is.

6.12 Het is vervolgens de vraag of sprake is van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat. Hiervan zou sprake kunnen zijn als het gebruikte criterium – het voeren van een eigen huishouding met gezinsleden – in de praktijk vooral ongehuwde personen van de hogere koopkrachtcomponent zou uitsluiten. Zoals het College in eerdere oordelen heeft overwogen hebben maatschappelijke ontwikkelingen in het afgelopen decennium geleid tot een gewijzigd patroon in de woon-en leefomstandigheden van ongehuwden. Hoewel aangenomen mag worden dat het overgrote deel van de groep gehuwden een eigen huishouding voert met een of meerdere gezinsleden, kan het College niet zonder meer als feit van algemene bekendheid aannemen dat een substantieel deel van de ongehuwden geen eigen huishouding voert met gezinsleden. Er zijn immers veel ongehuwd samenwonenden, al dan niet met (stief- of pleeg-) kinderen. Verzoeker heeft geen statistisch bewijs geleverd ter onderbouwing van zijn stelling dat met name defensieambtenaren, wiens wettelijke burgerlijke staat ‘ongehuwd’ is, worden getroffen door het gehanteerde criterium. De in de VBD gehanteerde terminologie ten aanzien van gehuwde en ongehuwde defensieambtenaren is onvoldoende voor een vermoeden van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat. Om die reden is het College van oordeel dat verzoeker geen feiten heeft aangevoerd die kunnen doen vermoeden dat verweerder jegens hem indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt.

6.13 Het voorgaande leidt tot het oordeel van het College dat verweerder geen direct onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt en dat verzoeker onvoldoende feiten heeft aangevoerd die kunnen doen vermoeden dat verweerder indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt bij de toekenning van de koopkrachtcomponent.


7 Oordeel

Verweerder heeft jegens [….] geen onderscheid op grond van burgerlijke staat gemaakt.


8 Aanbeveling

Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de regelingen voor vergoedingen en toelagen in het VBD complex zijn en dat deze mogelijk worden aangepast aan de actuele maatschappelijke situatie. De onderhandelingen met de bonden hierover zijn volgens verweerder nog niet afgerond. Bij de aanpassing van de regelingen beveelt het College aan om in de definities en inhoud van de regelingen rekening te houden met de hedendaagse woon- en leefomstandigheden en gezinssamenstellingen van defensieambtenaren.


Aldus gegeven te Utrecht op 3 januari 2022 door mr. G.M. Lieuw LL.M., voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Pranger, secretaris.


mr. G.M. Lieuw LL.M. mr. A.H. Pranger

Samenvatting oordeel