Oordeel
2022-145

Datum: 7 december 2022

Dossiernummer: 2022-0459

Oordeel in de zaak van de

Gemeente Utrecht,
gevestigd te Utrecht, verzoekster

Oordeel omtrent eigen handelen
 

1 Verzoek

Verzoekster vraagt het College te beoordelen of zij met de ‘versnellingsactie toedeling corporatiewoningen aan statushouders’ verboden onderscheid maakt op grond van ras bij de sociale bescherming.

2 Verloop van de procedure

2.1 Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

• verzoekschrift van 14 september 2022, ontvangen op dezelfde dag;
• pleitnotitie van 31 oktober 2022, overgelegd bij de behandeling van de zaak ter zitting.

2.2 Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2022. Verzoekster is verschenen. Verzoekster werd vertegenwoordigd door [. . . .], strategisch juridisch adviseur sociaal domein, [. . . .], projectleider versnellingsacties, [. . . .], adviseur asiel & integratie en [. . . .], adviseur wonen. Zij werden vergezeld door [. . . .] en [. . . .]. Op uitnodiging van het College heeft daarnaast Art.1 Midden Nederland de zitting bijgewoond, vertegenwoordigd door [. . . .] en [. . . .].

3 Feiten

3.1 Verzoekster is als gemeente op grond van artikel 28 van de Huisvestingswet 2014 verplicht om in de huisvesting te voorzien van personen die een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd hebben gekregen (hierna: statushouders). Daartoe heeft verzoekster prestatieafspraken gemaakt met woningcorporaties die inhouden dat deze 30% van de vrijkomende sociale huurwoningen beschikbaar stellen aan ‘bijzondere doelgroepen’. Tot die doelgroepen behoren statushouders, maar ook personen met een (andere) urgentieverklaring, uitstroom vanuit de maatschappelijke opvang en beschermd wonen, kwetsbare jongvolwassenen en plaatsingen in het kader van Citydeal.

3.2 Voor 2022 geldt voor verzoekster de door de rijksoverheid opgelegde taakstelling om 650 statushouders te huisvesten.

3.3 Op 5 juli 2022 heeft het College van burgemeester en wethouders (hierna: college van B&W) van verzoekster het besluit genomen om gedurende een periode van zes weken statushouders voorrang te geven op vrijwel alle vrijkomende sociale corporatiewoningen. Dit betrof een voorrang op zowel reguliere woningzoekenden als de andere bijzondere doelgroepen, met uitzondering van personen die zich in een noodsituatie bevonden. Hiermee beoogde verzoekster om alle statushouders die verzoekster op basis van de taakstelling in 2022 nog moest huisvesten versneld van een woning te voorzien. Het ging om 424 personen.

3.4 In datzelfde besluit heeft het college van B&W een taskforce ‘Versneld toevoegen tijdelijke woonruimte’ de opdracht gegeven om in 2023 1.000 tijdelijke huurwoningen te realiseren, en in zowel 2024 als 2025 1.000 tot 1.500 tijdelijke huurwoningen.

3.5 Het besluit trad op 1 augustus 2022 in werking en is op 29 augustus, eerder dan gepland, beëindigd omdat de doelstellingen waren behaald.

3.6 Ten tijde van het besluit gold dat een reguliere woningzoekende gemiddeld 11 jaar op een sociale huurwoning moest wachten.
 

4 Standpunt verzoekster

Verzoekster vraagt het College te beoordelen of zij met het besluit van 5 juli 2022 in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling heeft gehandeld. Zij is tot het verzoek overgegaan omdat zij enerzijds een voorbeeldfunctie wil vervullen richting andere gemeenten die eenzelfde actie overwegen. Anderzijds heeft het besluit tot reacties geleid uit de samenleving, waaronder meldingen bij Art.1 Midden Nederland en het College voor de Rechten van de Mens, dat sprake zou zijn van discriminatieop grond van afkomst.

Verzoekster voert aan dat het besluit geen onderscheid maakt, omdat de voorrang van statushouders gold ten opzichte van alle woningzoekenden, ongeacht hun afkomst. Voor zover het College echter anders oordeelt, dan is het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd om drie redenen:
1. Verzoekster moest de achterstand die het had bij het huisvesten van statushouders – een wettelijke taak – inlopen. De achterstand was het gevolg van een versnellingsactie van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) bij het behandelen van asielaanvragen.
2. Vanuit de rijksoverheid waren de gemeenten, waaronder verzoekster, opgedragen versneld tot huisvesting van statushouders over te gaan.
3. Verzoekster ziet zichzelf als Mensenrechtenstad en wilde ook vanuit dat perspectief een bijdrage leveren aan het verlichten van de druk op de asielketen gelet op de zich daar afspelende crisissituatie. Daarnaast heeft verzoekster de versnellingsactie beperkt in de tijd en gecombineerdmet maatregelen die de woningvoorraad voor de middellange termijn zal vergroten, waardoor de impact op de (wachttijd van de) overige woningzoekenden beperkt is.
 

5 Beoordeling

Is verzoekster ontvankelijk in het verzoek?
5.1 Een organisatie die wil weten of zijn of haar handelen voldoet aan de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) kan bij het College een verzoek om een oordeel indienen. (artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wet College voor de Rechten van de Mens (WCRM)). Verzoekster heeft het besluit van het college van B&W om gedurende een periode van zes weken voorrang te verlenen aan statushouders bij de huisvesting ter beoordeling aan het College voorgelegd (hierna: versnellingsactie). Op basis van de genoemde bepaling in het WCRM kan het College dit verzoek toetsen.

5.2 Artikel 7a, eerste lid, AWGB verbiedt het maken van onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming. Handelingen op het terrein van sociale huisvesting vallen binnen het begrip ‘sociale bescherming’ (Kamerstukken II 2002/03, 28 770, nr. 3, p. 2 en 15). Verzoekster heeft met de versnellingsactie aan een bepaalde groep voorrang gegeven om te worden gehuisvest in een sociale huurwoning. Het gaat hier dan ook om handelen van verzoekster dat onder de reikwijdte van sociale bescherming valt in de zin van artikel 7a AWGB. Het College zal hierna beoordelen of dit handelen onderscheid maakt op grond van ras, en zo ja, of er sprake is van een wettelijke uitzondering of rechtvaardiging voor dat onderscheid.

Is er sprake van onderscheid op grond van ras?
5.3 Het College stelt voorop dat het begrip ras in de AWGB overeenkomstig het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie ruim moet worden uitgelegd. Het begrip omvat tevens huidskleur, afkomst en nationale of etnische afstamming (zie ook: Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3, p. 13).

5.4 Onder onderscheid wordt zowel direct als indirect onderscheid verstaan. Er is sprake van direct onderscheid op grond van ras als een persoon op grond van ras op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Er is sprake van indirect onderscheid op grond van ras als een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaald ras in vergelijking met andere personen bijzonder treft (artikel 1, eerste lid, AWGB).

5.5 Het College stelt vast dat de versnellingsactie inhield dat gedurende zes weken voorrang werd verleend aan statushouders bij de sociale huisvesting. Niet-statushouders kwamen, behoudens in noodgevallen, niet in aanmerking voor een sociale huurwoning. Het College overweegt dat statushouders vrijwel uitsluitend personen zijn met een niet-Nederlandse afkomst. Niet-statushouders kunnen van zowel Nederlandse als niet-Nederlandse afkomst zijn. Het College is daarom van oordeel dat geen sprake is van direct onderscheid, omdat het al dan niet zijn van statushouder niet direct gelinkt is met afkomst.

5.6 Verzoekster heeft geen gegevens over de afkomst van de woningzoekenden die ingeschreven staan voor een sociale huurwoning in haar gemeente. Gelet echter op de bevolkingssamenstelling van Nederland acht het College het wel aannemelijk dat de versnellingsactie in de praktijk overwegend ten nadele werkte van personen met een Nederlandse afkomst. Het College oordeelt dan ook dat wel sprake is van indirect onderscheid op grond van ras (zie ook College voor de Rechten van de Mens 6 juni 2017, 2017-67, onder 4.3 en HR 13 juni 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA6191).

Is er een rechtvaardiging voor het onderscheid?
5.7 Indirect onderscheid is niet verboden als het objectief gerechtvaardigd is (artikel 2, eerste lid, AWGB). Of sprake is van een objectieve rechtvaardiging moet worden nagegaan aan de hand van een beoordeling van het doel van het onderscheid en het middel dat ter bereiking van dit doel is ingezet.

5.8 Het doel dat wordt beoogd dient legitiem te zijn, en het middel dat wordt gehanteerd passend en noodzakelijk. Een doel is legitiem als het een zwaarwegend belang betreft en er geen discriminerend oogmerk aan ten grondslag ligt. Een middel is passend als het geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Het is noodzakelijk als hetzelfde doel niet kan worden bereikt met een ander middel dat minder onderscheid makend is en het middel in evenredige verhouding staat tot het doel. Als aan deze voorwaarden is voldaan, levert onderscheid geen strijd op met de gelijkebehandelingswetgeving.

Is het doel van het onderscheid legitiem?
5.9 Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat het doel van de versnellingsactie was ingegeven uit enerzijds de taakstelling en anderzijds de wil om statushouders versneld te huisvesten om zo een bijdrage te leveren aan de verlichting van de crisissituatie in de asielketen. Het College oordeelt dat het tweeledige doel legitiem is. Het doel heeft geen discriminerend oogmerk en het dient zonder meer een zwaarwegend belang, gelet op de woonsituatie van statushouders, hun gemarginaliseerde positie in Nederland en de ondervonden belemmeringen in het verkrijgen van huisvesting (vergelijk EHRM 24 mei 2022, ECLI:CE:ECHR:2022:0524DEC001983921 (L. F. tegen Verenigd Koninkrijk), r.o. 44). In dat verband wijst het College op het feit dat statushouders tot aan hun reguliere huisvesting noodgedwongen in asielzoekerscentra en andere vormen van opvang verblijven. Deze centra zijn overvol en het verblijf daarin belemmert hun integratie in Nederland. Voor statushouders die in (crisis)noodopvang verblijven geldt dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag onlangs heeft geoordeeld dat deze vormen van opvang niet voldoen aan de minimumnormen voor menswaardige opvang (rechtbank Den Haag 6 oktober 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:10210). Het versneld plaatsen van statushouders in reguliere woonruimte kan hen zowel uit deze vormen van opvang halen als ruimte creëren in de asielketen zodat asielzoekers door kunnen stromen naar (onder andere) reguliere asielzoekerscentra.

Is het middel passend?
5.10 Verzoekster stelt dat de versnellingsactie een passend middel is om dit doel te behalen. Bij het ontwerp van de maatregel is verzoekster uitgegaan van zowel de door de rijksoverheid gestelde termijn voor de versnelling in de huisvesting (zie de bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr. 2911) als de beschikbare woningvoorraad. De actie heeft ertoe geleid dat op korte termijn de taakstelling voor 2022 is behaald.

5.11 Het College overweegt dat de versnellingsactie, waarmee (vrijwel) alle vrijkomende woningen worden toegekend aan statushouders, logischerwijs bijdraagt aan het beoogde doel. Uit de jurisprudentie volgt daarnaast dat een passend middel het doel op systematische en coherente wijze moet nastreven (Hof van Justitie van de Europese Unie 21 juli 2011, C-159/10 en C-160/10 ECLI:EU:C:2011:508 (Fuchs en Köhler tegen Landen Hessen), r.o. 85). Het College stelt op basis van de overgelegde stukken vast dat verzoekster zorgvuldig te werk is gegaan door de duur en omvang van de maatregel te relateren aan het aantal te plaatsen statushouders en de verwachte vrijkomende woningvoorraad. Verzoekster heeft bovendien de maatregel niet langer laten duren dan nodig om het doel te bereiken. Samengenomen leidt dit tot de conclusie dat het middel passend moet worden geacht.

Is het middel noodzakelijk?
5.12 Over de noodzakelijkheid voert verzoekster aan dat er geen alternatieven waren voor de versnellingsactie. Indien gekozen zou zijn om binnen de 30% van vrijkomende woningen die voor bijzondere doelgroepen zijn gereserveerd actiever op zoek te gaan naar woningen voor statushouders, zou dit voor een langere periode druk creëren op de overige kwetsbare groepen en bovendien niet voldoende zijn om op korte termijn bij te dragen aan de verlichting van de asielketen. ‘Niets doen’ was eveneens, gelet op de wettelijke taakstelling en overbelasting van de asielketen, geen optie. Als laatste waren er zowel vanuit feitelijk als vanuit juridisch oogpunt geen andere opvangalternatieven, zoals opvang in asielzoekerscentra of ander tijdelijk onderkomen. Verzoekster acht daarnaast dat zij voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van alle woningzoekenden. Zij heeft gekozen voor een samengesteld pakket aan maatregelen waarbij de voorrang voor statushouders gedurende een beperkte periode werd gecombineerd met de realisatie van tijdelijke huurwoningen in de periode 2023-2025. Zij is daarmee tegemoet gekomen aan de woonbehoefte van andere woningzoekenden. Bovendien kan op de middellange termijn de combinatie van de versnellingsactie en deze flankerende maatregelen zorgen voor een verkorting van de wachttijd. Zij heeft ook concrete stappen gezet om de tijdelijke huurwoningen te realiseren. Verder heeft verzoekster tijdens de duur van de versnellingsactie rekening gehouden met noodplaatsingen: personen in een noodsituatie konden nog steeds aanspraak maken op een woning. Ter zitting heeft verzoekster ook de werkwijze toegelicht met betrekking tot personen die behoren tot de ‘bijzondere doelgroepen’, zoals personen met urgentieverklaringen. Deze verklaringen worden voor een bepaalde duur afgegeven. Waar het ging om urgentieverklaringen die het college van B&W aan woningzoekenden heeft afgegeven, zijn deze ambtshalve verlengd voor de periode waarin statushouders voorrang hadden. Houders van urgentieverklaringen die het college van B&W niet zelf heeft verstrekt, zijn actief benaderd om hen op de mogelijkheid van verlenging te wijzen.

5.13 Het College is van oordeel dat verzoekster voldoende heeft aangetoond dat er geen andere, minder ingrijpende middelen waren om het doel te bereiken bezien tegen de achtergrond van de crisissituatie in de asielketen en het feit dat verzoekster enigszins overvallen werd door de versnelde afhandeling van dossiers van asielzoekers door de IND. Het College is ook van oordeel dat het middel in evenredige verhouding staat tot het doel en daarmee proportioneel is. Enerzijds was sprake van een noodsituatie bij statushouders doordat zij zich (deels) in ernstig tekortschietende opvangomstandigheden bevonden, zoals ook de rechtbank Den Haag heeft geoordeeld (zie 5.7). Daarbij komt dat verzoekster heeft zeker gesteld dat ook andere personen in nood in aanmerking bleven komen voor huisvesting. Verzoekster heeft zich verder actief ingespannen om te voorkomen dat de versnellingsactie voor statushouders negatieve gevolgen zou hebben voor personen met een urgentieverklaring. Anderzijds geldt dat, vanwege de korte duur van de maatregel, de aan niet-statushouders onttrokken woningvoorraad beperkt van aard is geweest. Daarbij komt dat verzoekster voor de middellange termijn compenserende initiatieven heeft ontplooid die de woningvoorraad voor alle woningzoekenden moeten vergroten. Alles bijeengenomen, concludeert het College dat het door verzoekster ingezette middel noodzakelijk en evenredig was.

5.14 Nu het doel van het gemaakte onderscheid legitiem is en wordt nagestreefd met een passend en noodzakelijk middel, oordeelt het College dat het door verzoekster gemaakte onderscheid objectief gerechtvaardigd is. Dit betekent dat verzoekster met de versnellingsactie geen verboden onderscheid heeft gemaakt op grond van ras.

5.15 Ten overvloede overweegt het College het volgende. Artikel 22 lid 2 van de Grondwet bepaalt dat overheid zorg dient te dragen voor voldoende woongelegenheid. Dit is een belangrijke taak: behoorlijke huisvesting is een randvoorwaarde voor het kunnen leiden van een menswaardig bestaan. In tijden van een wooncrisis, waarin heel veel mensen moeite hebben behoorlijke huisvesting te vinden, moet de overheid de beschikbare woonruimte zorgvuldig en eerlijk verdelen. Verzoekster heeft met haar versnellingsactie naar oordeel van het College de grenzen van de gelijkebehandelingswetgeving niet overtreden doordat zij afgewogen te werk is gegaan. Het is echter te betreuren dat deze ingreep noodzakelijk was. Het oordeel van het College doet dan ook niets af aan de zorgplicht die op de overheid rust om te voorzien in voldoende woongelegenheid voor iedereen in Nederland.
 

6 Oordeel

Gemeente Utrecht heeft met haar versnellingsactie toedeling corporatiewoningen aan statushouders geen verboden onderscheid gemaakt op grond van ras. Aldus gegeven te Utrecht op 7 december 2022 door mr. dr. J.P. Loof, voorzitter, mr. R. Grimbergen en prof. dr. J. Morijn, leden van het College voor de Rechten van de Mens, in tegenwoordigheid van mr. dr. A. Hoogenboom, secretaris.

mr. dr. J.P. Loof
mr. dr. A. Hoogenboom