Minister van Defensie maakt geen onderscheid op grond van burgerlijke staat bij toekennen van de verhoging van de buitenlandtoelage.

Minister van Defensie maakt geen onderscheid op grond van burgerlijke staat bij toekennen van de verhoging van de buitenlandtoelage.

Oordeelnummer 2022-2
Datum: 03-01-2022
Trefwoord: Bewijslast Burgerlijke staat Alleenstaande Beloning Arbeidsvoorwaarden
Discriminatiegrond: Burgerlijke staat
Terrein: Arbeid - Arbeidsvoorwaarden
Situatie

Een militaire defensieambtenaar is geplaatst in het buitenland en heeft daar huisvesting van rijkswege (ook wel genoemd: binnenslaper). Hij is gescheiden en heeft kinderen, die bij zijn ex-partners in Nederland wonen. Een defensieambtenaar die in het buitenland is geplaatst heeft op grond van het Voorzieningenbesluit Buitenland Defensiepersoneel (VBD) onder bepaalde voorwaarden recht op een verhoging van de buitenlandtoelage voor ieder van zijn kinderen. Verzoeker heeft gevraagd om deze verhoging. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen.

De defensieambtenaar vergelijkt zijn situatie als hij zelfstandig zou gaan wonen met de situatie van de ‘gehuwde’ defensieambtenaar uit artikel 7, eerste lid, onderdeel b VBD. Ze zijn in dat geval volgens de defensieambtenaar beide zelfstandig woonachtig in het buitenland en hebben achterblijvende kinderen in Nederland. Het enige verschil is dat de defensieambtenaar geen partner heeft en de ambtenaar waar hij zich mee vergelijkt wel.

Beoordeling

Het College stelt vast dat de defensieambtenaar geen eigen huishouding voert met gezinsleden in Nederland en daarom in de VBD ingedeeld wordt in de categorie ‘ongehuwd’. Hij vergelijkt zich met de ‘gehuwde’ collega (deze voert wel een eigen huishouding met gezinsleden in Nederland). Het College oordeelt dat de defensieambtenaar, net als zijn gehuwde collega, kosten voor levensonderhoud maakt voor zijn kinderen. Zij bevinden zich in dat opzicht in een vergelijkbare situatie, maar krijgen een verschillende buitenlandtoelage.

Het verschil in behandeling heeft echter niet te maken met de burgerlijke staat van de defensieambtenaren maar met de vraag of zij in Nederland met gezinsleden een eigen huishouding voeren. Zowel gehuwden als ongehuwden kunnen een eigen huishouding voeren met gezinsleden. Er is daarom geen sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat.

Oordeel

Minister van Defensie maakt jegens de defensieambtenaar geen onderscheid op grond van burgerlijke staat.


Oordeel

2022-2

Datum: 3 januari 2022

Dossiernummer: 2021-0170

Oordeel in de zaak van

[. . . .]

wonende te [. . . .], verzoeker

tegen

Minister van Defensie

gevestigd te Den Haag, verweerder


1 Verzoek

Verzoeker vraagt het College om te beoordelen of verweerder verboden onderscheid op grond van burgerlijke staat maakt, door hem geen verhoogde toelage buitenland toe te kennen zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid van het Voorzieningenstelsel defensiepersoneel buitenland (VBD) omdat hij ongehuwd is en geen eigen huishouding met gezinsleden voert.


2 Verloop van de procedure

2.1 Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

  • Verzoekschrift van 16 maart 2021, ontvangen op 18 maart 2021;
  • E-mail van verzoeker van 8 juni 2021;
  • Verweerschrift van 26 oktober 2021.

2.2 Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2021. Partijen zijn verschenen. Verzoeker heeft vanwege zijn plaatsing in het buitenland via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Hij werd bijgestaan door mr. T.A. van Helvoort, advocaat te Amsterdam. Verweerder werd vertegenwoordigd door [. . . .], medior adviseur Bijzondere Rechtspositie bij verweerder, die werd vergezeld door [. . . .], jurist bij het Ministerie van Defensie.


3 Feiten

3.1 Verzoeker is een militaire defensieambtenaar. Hij is geplaatst in Philipsburg, Sint Maarten. Hij heeft daar huisvesting van rijkswege (ook wel genoemd: binnenslaper). Verzoeker is gescheiden. Hij heeft 6 kinderen, die bij zijn ex-partners in Nederland wonen. Verzoeker heeft gevraagd om een verhoging van de toelage buitenland voor ieder van zijn kinderen. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen.

3.2 In artikel 1 Voorzieningenbesluit Buitenland Defensiepersoneel (VBD) zijn de volgende begripsbepalingen opgenomen:

  • gezinsleden: de echtgenoot van de defensie-ambtenaar en de kinderen, stief- en pleegkinderen van de defensie-ambtenaar of van zijn echtgenoot (aanhef en onderdeel d);
  • eigen huishouding voeren: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit defensie (aanhef en onderdeel e);
  • gehuwde defensie-ambtenaar: de defensie-ambtenaar die met één of meer van zijn gezinsleden samenwoont en een eigen huishouding voert in een woning, of een gedeelte daarvan, waarover de gezinsleden de vrije en zelfstandige beschikking hebben (aanhef en onderdeel f);
  • ongehuwde defensie-ambtenaar: iedere niet onder f bedoelde defensie-ambtenaar (aanhef en onderdeel g); […]
  • koopkrachtcomponent: het door de minister vastgestelde percentage van het Standaard Netto Nederland dat beoogt de koopkracht te behouden van een voor Nederland representatief geacht pakket van goederen en diensten van betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin (aanhef en onderdeel i). […]

3.3 Artikel 7 VBD luidt (voor zover relevant in de onderhavige zaak) als volgt:

  1. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
    1. gehuwd, gezin met kinderen aldaar: de gehuwde defensieambtenaar die met zijn echtgenoot en kinderen woonachtig is in het land van plaatsing dan wel de alleenstaande ouder die met zijn kinderen woonachtig is in het land van plaatsing;
    2. gehuwd, gezin zonder kinderen aldaar: de gehuwde defensieambtenaar die met zijn echtgenoot woonachtig is in het land van plaatsing;
    3. gehuwd, gezin niet aldaar: de gehuwde defensieambtenaar, waarvan geen enkel gezinslid in het land van plaatsing woonachtig is, en die in het land van plaatsing huisvesting en voeding van rijkswege geniet;
    4. gehuwd, gezin niet aldaar, zelfstandig woonachtig aldaar: de gehuwde defensieambtenaar, waarvan geen enkel gezinslid in het land van plaatsing woonachtig is, en die metterwoon gevestigd is in het land van plaatsing;
    5. ongehuwd: de ongehuwde defensieambtenaar die in het land van plaatsing huisvesting en voeding van rijkswege geniet;
    6. ongehuwd en zelfstandig woonachtig aldaar: de ongehuwde defensieambtenaar die metterwoon gevestigd is in het land van plaatsing. […]

3.4 Artikel 9 VBD over de verhoging toelage-buitenland

  1. De defensie-ambtenaar bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdelen a en b, heeft – met inachtneming van het tweede tot en met het zevende lid – aanspraak op een verhoging van zijn toelage-buitenland voor ieder van zijn kinderen, indien:
    1. ten behoeve van dat kind aanspraak bestaat op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet, en/of het Bundeskindergeldgesetz of het Einkommengesetz, of
    2. dat kind de leeftijd van 25 jaar nog niet heeft bereikt en aan dat kind een basisbeurs is toegekend dan wel naar het oordeel van de commandant een basisbeurs zou zijn toegekend indien dat kind zijn studie in Nederland zou hebben gevolgd. […]
  2. De in het eerste lid bedoelde aanspraak bestaat voor een kind dat voor het volgen van onderwijs metterwoon in Nederland verblijft en wiens tijd grotendeels in beslag wordt genomen door of in verband met dat onderwijs. Het bedrag van de verhoging wordt vastgesteld met toepassing van tabel 6.

4 Standpunt verzoeker

Verzoeker is van mening dat hij net als de gehuwde defensieambtenaren met kinderen in Nederland recht heeft op een verhoging van de toelage-buitenland voor ieder van zijn zes kinderen. Indien verzoeker een partner zou hebben en een eigen woning in het buitenland, zou hij voor ieder van zijn kinderen voor een verhoging van de buitenlandtoelage (artikel 9 VBD) in aanmerking komen. Daarmee maakt verweerder verboden onderscheid op grond van burgerlijke staat.


5 Standpunt verweerder

Verzoeker is een binnenslaper. De gehuwde binnenslaper komt, net als verzoeker, ook niet in aanmerking voor de verhoogde toelage voor zijn achterblijvende kind(eren). In de hypothetische situatie dat verzoeker een partner zou krijgen en een eigen woning zou betrekken, zou hij evenmin in aanmerking komen voor de verhoging. De verhoogde toelage is geen generieke aanspraak voor iedere defensieambtenaar met kinderen. De toelage ziet specifiek op de meerkosten die de ambtenaar moet maken voor diens achterblijvende kinderen: kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de buitenlandplaatsing.


6 Beoordeling

6.1 Onderscheid op grond van burgerlijke staat is verboden bij de arbeidsvoorwaarden (artikel 5, eerste lid, onderdeel e, Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in samenhang met artikel 1 van deze wet). De verhoogde toelage buitenland, zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, VBD is een arbeidsvoorwaarde als bedoeld in voornoemde AWGB-bepaling.

Is er sprake van gelijke gevallen en wordt verzoeker benadeeld?

6.2 Op grond van het gelijkheidsbeginsel moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van ongelijkheid. Dit betekent dat voor een geslaagd beroep op de gelijkebehandelingswetgeving de situaties vergelijkbaar moeten zijn. Daarnaast kan alleen sprake zijn van onderscheid als er een nadeel is.

6.3 Het College stelt vast dat de ‘gehuwde’ defensieambtenaren die zelfstandig in het buitenland wonen met hun echtgenoot, maar wiens kinderen in Nederland zijn achtergebleven (artikel 7, eerste lid, onderdeel b VBD) in aanmerking komen voor een verhoging van de buitenlandtoelage voor ieder van hun kinderen. ‘Gehuwde binnenslapers (artikel 7, eerste lid onderdeel c VBD) komen net als verzoeker als ‘ongehuwde’ binnenslapers (artikel 7, eerste lid, onderdeel e VBD) niet in aanmerking voor de in artikel 9 VBD bedoelde verhoging van de buitenland toelage voor ieder van hun kinderen.

6.4 Verweerder heeft gesteld dat noch verzoeker, noch de ‘gehuwde’ binnenslaper (artikel 7, eerste lid, onderdeel c VBD), recht hebben op de verhoging voor achterblijvende kinderen. Het College deelt de visie van verweerder dat verzoeker, zolang hij binnenslaper is, niet anders wordt behandeld dan de ‘gehuwde’ binnenslaper. Beiden komen niet in aanmerking voor de verhoging van de toelage voor hun kinderen. Er is dan ook geen sprake van ongelijke behandeling van gelijke gevallen zolang verzoeker een binnenslaper is.

6.5 Verzoeker heeft echter verklaard dat hij op het punt heeft gestaan om eigen huisvesting in het buitenland te betrekken. Verweerder heeft hem echter gemeld dat hij geen recht had op de verhoging van de buitenland toelage en daarom heeft hij de huur opgezegd. Verzoeker vergelijkt zijn situatie als hij zelfstandig zou gaan wonen met de situatie van de ‘gehuwde’ defensieambtenaar uit artikel 7, eerste lid, onderdeel b VBD. Ze zijn in dat geval volgens verzoeker beide defensieambtenaren die zelfstandig in het buitenland wonen en achterblijvende kinderen hebben in Nederland. Het enige verschil is dat verzoeker geen partner heeft en de ambtenaar waar hij zich mee vergelijkt wel. Om de vraag te kunnen beantwoorden of sprake is van ongelijke behandeling tussen deze twee defensieambtenaren moet de vraag worden beantwoord welke extra kosten de verhoging van de buitenland-toelage beoogt te compenseren en of verzoeker zich op dat punt kan vergelijken met de ambtenaren uit artikel 7, eerste lid, onderdeel b VBD als hij besluit zelfstandig te gaan wonen.

6.6 Verweerder heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat de verhoogde toelage buitenland is bedoeld om de kinderen hetzelfde niveau van levensonderhoud (voedsel en onderdak) te kunnen bieden als het niveau waarvan zij zouden kunnen genieten op het moment dat de militair in Nederland zou zijn gebleven. Het College is van oordeel dat verzoeker, evenals zijn gehuwde collega, kosten voor levensonderhoud maakt voor zijn kinderen. Ook wanneer zij in Nederland niet hun hoofdverblijf hebben bij verzoeker. Verweerder heeft naar het oordeel van het College onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke meerkosten de ‘gehuwde’ defensieambtenaren met achterblijvende kinderen wel hebben en de ‘ongehuwde’ defensieambtenaren met achterblijvende kinderen niet. Hierdoor is niet duidelijk welke extra kosten de verhoging van de buitenland toelage beoogt te compenseren. Omdat verweerder niet heeft aangetoond dat verzoekers situatie, indien hij zelfstandig in het buitenland zou wonen, niet vergelijkbaar is met de situatie van een defensieambtenaar vallend onder artikel 7, eerste lid, onderdeel b VBD, neem het College als uitgangspunt dat sprake is van vergelijkbare gevallen.

6.7 Ten aanzien van de vraag of er sprake is van benadeling, stelt het College vast dat verzoeker heeft verzocht om de verhoging van de buitenland toelage à € 282,14 per kind uit tabel 6 bij de VBD. Omdat hij die verhoging niet krijgt, heeft hij een nadeel van € 1692,84.

Is er sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat?

6.8 Nu het College heeft vastgesteld dat sprake is van op het eerste gezicht vergelijkbare gevallen en verzoeker wordt benadeeld, dient het College te beoordelen of door die benadeling sprake is van onderscheid op grond van burgerlijke staat.

6.9 Onder onderscheid wordt verstaan: direct en indirect onderscheid. Van direct onderscheid op grond van burgerlijke staat is sprake indien een persoon op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat is sprake indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaalde burgerlijke staat in vergelijking met personen met een andere burgerlijke staat bijzonder treft (artikel 1, eerste lid, AWGB).

6.10 De bewijslastverdeling is neergelegd in artikel 10, eerste lid AWGB. Deze houdt in dat als verzoeker erin slaagt feiten aan te voeren die onderscheid op grond van burgerlijke staat kunnen doen vermoeden, verweerder dient te bewijzen dat hij niet in strijd met de AWGB heeft gehandeld.

6.11 Het begrip ‘burgerlijke staat’ in de AWGB heeft betrekking op de wettelijke burgerlijke staat van personen: het al dan niet gehuwd zijn of het al dan niet hebben van een geregistreerd partnerschap. Verzoeker stelt dat hij geen verhoging van de buitenland-toelage ontvangt, omdat hij ongehuwd is. De in de VBD gebruikte terminologie, waarbij wordt gesproken over ‘gehuwden’ en ‘ongehuwden’, suggereert inderdaad dat sprake is van direct onderscheid op grond van burgerlijke staat.

6.12 Het College stelt op basis van een nadere bestudering van de regeling en de wijze waarop deze wordt toegepast vast dat van direct onderscheid echter geen sprake is. Op grond van de VBD, en gelet op de toelichting van verweerder ter zitting, is niet de wettelijke burgerlijke staat van de defensieambtenaar met kinderen relevant, maar de vraag of die defensieambtenaar in Nederland met gezinsleden een eigen huishouding voert. Onder gezinsleden valt ten eerste de echtgenoot/echtgenote. Daarmee wordt volgens verweerder gelijkgesteld de geregistreerde partner, maar ook de partner met een ABP-registratie waarmee de defensieambtenaar samenwoont op basis van een samenlevingscontract (pensioenpartner). De wettelijke burgerlijke staat is bij de laatstgenoemde groep ‘ongehuwd’. Ook vallen kinderen, stief- en pleegkinderen onder het begrip gezinsleden. Ook de defensieambtenaar die wettelijk gezien weliswaar ongehuwd is, maar wel een eigen huishouding voert met kinderen, wordt in de VBD aangemerkt als ‘gehuwde defensieambtenaar’. Hieruit volgt dat jegens verzoeker geen direct onderscheid op grond van burgerlijke staat wordt gemaakt, nu het eigenlijke criterium voor toekenning van de verhoging van de buitenland toelage het al dan niet voeren van een eigen huishouding met gezinsleden is.

6.13 Het is vervolgens de vraag of sprake is van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat. Hiervan zou sprake kunnen zijn als het gebruikte criterium – het voeren van een eigen huishouding met gezinsleden – in de praktijk vooral ongehuwde personen van de verhoging van de buitenland toelage zou uitsluiten. Zoals het College in eerdere oordelen heeft overwogen hebben maatschappelijke ontwikkelingen in het afgelopen decennium geleid tot een gewijzigd patroon in de woon-en leefomstandigheden van ongehuwden. Hoewel aangenomen mag worden dat het overgrote deel van de groep gehuwden een eigen huishouding voert met een (partner) of meerdere gezinsleden (partner en/of kinderen), kan het College niet zonder meer als feit van algemene bekendheid aannemen dat een substantieel deel van de ongehuwden geen eigen huishouding voert met gezinsleden. Er zijn immers veel ongehuwd samenwonenden met (stief- of pleeg-) kinderen. Verzoeker heeft geen statistisch bewijs geleverd ter onderbouwing van zijn stelling dat met name defensieambtenaren, wiens wettelijke burgerlijke staat ‘ongehuwd’ is, in het bijzonder worden getroffen door het gehanteerde criterium. De in de VBD gehanteerde terminologie ten aanzien van gehuwde en ongehuwde defensieambtenaren is onvoldoende voor een vermoeden van indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat. Om die reden is het College van oordeel dat verzoeker geen feiten heeft aangevoerd die kunnen doen vermoeden dat verweerder jegens hem indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt.

6.14 Het voorgaande leidt tot het oordeel van het College dat verweerder geen direct onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt en dat verzoeker onvoldoende feiten heeft aangevoerd die kunnen doen vermoeden dat verweerder indirect onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt door verzoeker geen verhoging van de buitenland toelage toe te kennen.


7 Oordeel

De Minister van Defensie heeft jegens [. . . .] geen onderscheid op grond van burgerlijke staat gemaakt.


8 Aanbeveling

Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de regelingen voor vergoedingen en toelagen in het VBD complex zijn en dat deze mogelijk worden aangepast aan de actuele maatschappelijke situatie. De onderhandelingen met de bonden hierover zijn volgens verweerder nog niet afgerond. Bij de aanpassing van de regelingen beveelt het College aan om in de definities en inhoud van de regelingen rekening te houden met de hedendaagse woon- en leefomstandigheden en gezinssamenstellingen van defensieambtenaren.


Aldus gegeven te Utrecht op 3 januari 2022 door mr. G.M. Lieuw LL.M., voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Pranger, secretaris.


mr. G.M. Lieuw LL.M. mr. A.H. Pranger

Samenvatting oordeel