Het door de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland gevoerde voorkeursbeleid voor vrouwen en ‘personen met een migratieachtergrond’ voor de functie van Beroeps Brandweer voldoet aan alle inhoudelijke eisen, maar niet aan het kenbaarheidsvereiste. De Veiligheidsregio mocht als pré stellen dat een kandidaat affiniteit heeft met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur.

Het door de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland gevoerde voorkeursbeleid voor vrouwen en ‘personen met een migratieachtergrond’ voor de functie van Beroeps Brandweer voldoet aan alle inhoudelijke eisen, maar niet aan het kenbaarheidsvereiste. De Veiligheidsregio mocht als pré stellen dat een kandidaat affiniteit heeft met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur.

Oordeelnummer 2022-40
Datum: 28-04-2022
Trefwoord: Objectieve rechtvaardiging Voorkeursbeleid: vrouwen Advertentie Voorkeursbeleid Sollicitatie Functie-eis Geslacht Klachtbehandeling Functiewaardering Werving Selectie Ras Voorkeursbeleid: allochtonen Werving & selectie Cultuur Aanbieden betrekking Belang Behandeling bij de vervulling van een openstaande betrekking
Discriminatiegrond: Geslacht Ras
Terrein: Arbeid - Werving en Selectie
Regelingen: Artikel 2 AWGB Artikel 5 lid 1 AWGB Artikel 5 AWGB Artikel 2 lid 3 AWGB Artikel 3 WGB Artikel 5 WGB Artikel 5 lid 1 WGB Artikel 1 AWGB Artikel 3 lid 1 WGB Artikel 1b WGB Artikel 2 lid 1 AWGB Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) Wet College voor de rechten van de mens (WCRM) Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB) Artikel 10 lid 2 WCRM
Situatie

Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland voerde voor de functie Beroeps Brandweervrouw/man een voorkeursbeleid voor vrouwen en voor ‘personen met een migratieachtergrond’. In de vacature stond ook: “In deze functie is het belangrijk dat je affiniteit hebt met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur (pré). Heb je de brandweerdiploma’s niet in je bezit? Geen probleem. Wij bieden je de kans om deze opleidingen te volgen.”

Het Bureau Discriminatiezaken Zaanstreek-Waterland kreeg een vraag over deze vacature en vroeg het College om het handelen van de Veiligheidsregio te beoordelen.

 

Beoordeling

Voldoet het voorkeursbeleid aan de wettelijke eisen?

Om een voorkeursbeleid te mogen voeren moet aan vijf eisen worden voldaan: Vereiste van de legitimiteit van het doel, het achterstandsvereiste, het zorgvuldigheidsvereiste, evenredigheidsvereiste en kenbaarheidsvereiste. De Veiligheidsregio voldoet aan vier van deze eisen. Van de brandweermedewerkers, is 9,75% vrouw en behoort 5% tot de groep (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa. Het beschikbare aanbod van beide groepen voor de functie van brandweer is aanzienlijk hoger. Hiermee staat voldoende vast dat bij de Veiligheidsregio sprake is van een achterstand in relatie tot het beschikbare aanbod. De Veiligheidsregio heeft een selectieprocedure toegepast waarmee de kandidaten zorgvuldig zijn beoordeeld. Ook staat het voorkeursbeleid in evenredige verhouding tot het doel. De Veiligheidsregio maakte echter in de vacature niet duidelijk kenbaar dat een voorkeursbeleid werd toegepast. Dat is een wettelijke plicht. Daarom is sprake van verboden onderscheid op grond van geslacht en ras. Het College doet de Veiligheidsregio ook een aanbeveling.

Pré als een kandidaat affiniteit heeft met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur

De Veiligheidsregio stelt als pré, dat de kandidaat affiniteit heeft met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur. Door dit criterium toe te passen maakt de Veiligheidsregio indirect onderscheid op grond van ras. Met name personen die behoren tot deze culturen zullen namelijk hieraan kunnen voldoen. Dit onderscheid is niet verboden omdat hiervoor een goede reden is (objectieve rechtvaardiging). De Veiligheidsregio wil hiermee bereiken dat de brandweer nog beter aansluit op alle burgers in de regio. De Veiligheidsregio maakt voldoende duidelijk dat brandweerlieden, die affiniteit hebben met de genoemde culturen, hieraan kunnen bijdragen. Daarom heeft de Veiligheidsregio op dit punt geen verboden onderscheid gemaakt op grond van ras.

De kandidaat hoeft niet alle brandweerdiploma’s te hebben

Door het loslaten van de eis dat de kandidaat alle brandweerdiploma’s moet hebben is een drempel weggenomen waardoor vooral meer vrouwen voor de brandweerfunctie in aanmerking komen. Bureau Discriminatiezaken vraagt het College of dit onderscheid oplevert ten aanzien van mannelijke kandidaten. Volgens het College is dit niet het geval. Het verlagen van de drempel is sekseneutraal en geldt voor iedereen. De norm waaraan kandidaten moeten voldoen is voor mannen en vrouwen gelijk. Dat is de vereiste vooropleiding en onder andere de fysieke en psychologische brandweertesten.

 

Oordeel

Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland heeft:

  • verboden onderscheid gemaakt op grond van geslacht en ras door een voorkeursbeleid te voeren omdat niet is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste;
  • geen verboden onderscheid gemaakt op grond van ras door als pré te stellen dat ‘het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur’;
  • geen verboden onderscheid gemaakt op grond van geslacht door niet verplicht te stellen dat een kandidaat alle brandweerdiploma’s heeft.

 

Aanbeveling

Een op zichzelf staand voorkeursbeleid op grond van geslacht en/of ras zal weinig effect kunnen hebben. Zonder flankerend beleid kan een vrouwelijke kandidaat of een kandidaat met een herkomstland buiten Europa aan de ene kant op basis van het voorkeursbeleid worden aangenomen, maar aan de andere kant bij een reguliere sollicitatie nog steeds of juist nog meer worden getroffen door (onbewuste) uitsluitingsmechanismes. Ook heeft een op zichzelf staand voorkeursbeleid weinig effect indien sprake is van een cultuur waardoor vrouwen en (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa de dienst weer snel zullen verlaten. Het College beveelt de Veiligheidsregio aan om te onderzoeken of andere (beleids)maatregelen getroffen kunnen worden ter bevordering van de participatie van achtergestelde groepen en het bereiken van de gewenste cultuurverandering. Om zodoende het voorkeursbeleid in te bedden in een groter geheel van maatregelen.


Oordeel
2022-40

Datum: 28 april 2022

Dossiernummer: 2021-0458

 

Oordeel in de zaak van

Bureau Discriminatiezaken Zaanstreek-Waterland

gevestigd te Zaandam, verzoekster

tegen

Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland

gevestigd te Zaandam, verweerder

 

1 Verzoek

Verzoekster vraagt het College om te beoordelen of verweerder bij de werving en selectie van een beroeps brandweervrouw/man:

  • verboden onderscheid op grond van geslacht en/of ras heeft gemaakt door een voorkeursbeleid te voeren voor vrouwen en personen met een migratieachtergrond;
  • verboden onderscheid op grond van ras heeft gemaakt door in de vacature onder functievereisten te vermelden dat ‘het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur (pré)’; en
  • verboden onderscheid op grond van geslacht heeft gemaakt door niet als functie-eis te stellen dat een kandidaat alle brandweerdiploma’s heeft.

 

2 Verloop van de procedure

2.1 Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

  • verzoekschrift van 26 juli 2021, ontvangen op 28 juli 2021;
  • verweerschrift van 24 januari 2022.

2.2 Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2022. Partijen zijn verschenen. Verzoekster werd vertegenwoordigd door R.A.J. Koster, en F.S. Muradin, beiden klachtbehandelaar. Verweerder werd vertegenwoordigd door [….], adviseur juridische zaken, en [….], afdelingshoofd Brandweerzorg.

 

3 Feiten

3.1 Verzoekster is een stichting die zich ten doel stelt om discriminatie te voorkomen en te bestrijden in de regio Zaanstreek-Waterland. Verweerder is een samenwerkingsverband tussen gemeenten, brandweer, politie en geneeskundige hulpverleningsorganisaties in de regio Zaanstreek-Waterland.

3.2 Verweerder plaatst in de april 2021 een vacature voor ‘beroeps brandweervrouw/ brandweerman’. Hierin staat: “Wij roepen specifiek vrouwen en mensen met een migratieachtergrond op om op deze vacature te reageren.” En: ”Wij werken hard aan een open cultuur met ruimte voor divers talent. Divers samengestelde teams presteren beter. Ons streven is dat onze organisatie een afspiegeling is van de samenleving met al haar verschillen.” Onder Functievereisten staat: “In deze functie is het belangrijk dat je affiniteit hebt met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur (pré). Heb je de brandweerdiploma’s niet in je bezit? Geen probleem. Wij bieden je de kans om deze opleidingen te volgen.”

3.3 Verweerder heeft bij de selectie van brandweerlieden bij gelijke geschiktheid de voorkeur heeft gegeven aan vrouwelijke kandidaten en kandidaten met een migratieachtergrond.

 

4 Voldoet het voorkeursbeleid voor vrouwen aan de wettelijke vereisten?

Standpunt verzoekster

Verzoekster juicht op zich het voeren van voorkeursbeleid voor vrouwen toe als daarmee een achterstand kan worden ingelopen. Naar aanleiding van een vraag van een mannelijke kandidaat over de vacature, vraagt verzoekster zich af of verweerder het voorkeursbeleid goed heeft toegepast.

Standpunt verweerder

Vanwege een hardnekkige en structurele achterstand van vrouwelijke brandweerlieden bij verweerder is een voorkeursbeleid gevoerd. Verweerder heeft aan alle daarvoor geldende vereisten voldaan.

Ontvankelijkheid

4.1 Een stichting die in overeenstemming met haar statuten de belangen behartigt van diegenen in wier bescherming de gelijke behandelingswetgeving beoogt te voorzien, kan bij het College een verzoek om een oordeel indienen (artikel 10, tweede lid, aanhef, en onderdeel e, Wet College voor de rechten van de mens). Verzoekster, die in overeenstemming met haar statuten, het handelen van verweerder ter beoordeling voorlegt, kan ontvangen worden in haar verzoek.

Wettelijk kader

4.2 Het bevoegd gezag in de openbare dienst mag geen onderscheid maken tussen mannen en vrouwen bij het aanbieden van een betrekking of bij de behandeling bij de vervulling van een openstaande betrekking (artikel 3, eerste lid, Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB), in samenhang met artikel 1b WGB).

4.3 Tot de openbare dienst worden alle instellingen, diensten en bedrijven gerekend door de staat en de openbare lichamen beheerd (artikel 1b, tweede lid, WGB). Verweerder is als publiekrechtelijke rechtspersoon aan te merken als de openbare dienst, zoals hierboven is bedoeld. Verweerder is dan ook gehouden aan het verbod van onderscheid tussen mannen en vrouwen, zoals neergelegd in artikel 3, eerste lid, WGB.

4.4 Vast staat dat verweerder ten behoeve van de vervulling van de functie brandweervrouw/man een voorkeursbeleid voor vrouwen heeft gevoerd. Verweerder heeft dan ook direct onderscheid op grond van geslacht gemaakt bij de vervulling van de functie. Van direct onderscheid is immers sprake indien een persoon op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op grond van geslacht (artikel 1, aanhef, en onder b, WGB).

4.5 Het maken van direct onderscheid op grond van geslacht is verboden tenzij een wettelijke uitzondering op het verbod van toepassing is. Verweerder doet een beroep op de wettelijke uitzondering van artikel 5, eerste lid, WGB. Daarin is bepaald dat van artikel 3 WGB mag worden afgeweken indien het gemaakte onderscheid beoogt vrouwen in een bevoorrechte positie te plaatsen teneinde nadelen op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot het beoogde doel. Dit wordt het voeren van een voorkeursbeleid genoemd. Hieronder wordt beoordeeld of het beroep van verweerder op deze uitzondering slaagt..

De vijf vereisten van voorkeursbeleid

4.6 Om een voorkeursbeleid te mogen voeren moet aan vijf eisen zijn voldaan: 1. Legitimiteit van het doel. 2. De eis van aantoonbare achterstand. 3. Het zorgvuldigheidsvereiste. 4. Het evenredigheidsvereiste. 5. Het kenbaarheidsvereiste (vergelijk College voor de Rechten van de Mens, 2 juli 2020, 2020-53, overweging 6.6 en 6.7). Het College zal hierna beoordelen of aan elk van deze vijf vereisten is voldaan.

1. Legitimiteit van het doel

4.7 Een doel is legitiem als daarmee beoogd wordt vrouwen in een bevoorrechte positie te plaatsen om feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen. Verweerder verklaart dat hij met het voorkeursbeleid dit doel heeft nagestreefd. Hij licht toe dat het aandeel vrouwelijke brandweerlieden in zijn veiligheidsregio zeer laag is. Verweerder streeft ernaar om dit aandeel te vergroten, te meer omdat een divers personeelsbestand leidt tot een betere werksfeer en prestaties. Het College is van oordeel dat het door verweerder nagestreefde doel legitiem is.

2. Aantoonbare achterstand

4.8 Om een voorkeursbeleid te mogen voeren moet de achterstand van vrouwen zijn aangetoond, waarbij de achterstand moet zijn gerelateerd aan het beschikbare aanbod.

4.9 Verweerder heeft cijfers overgelegd van het aandeel mannen en vrouwen dat bij hem werkzaam is in de repressieve dienst, waartoe de brandweer behoort, in de periode 2017 - 2021. De cijfers zijn:

2017 2018 2019 2020 2021/22

mannen 39 37 35 37 32

vrouwen 3 3 3 4 5

mannen % 93 % 92,5 % 92 % 90,25 % 86,5 %

vrouwen % 7 % 7,5 % 8 % 9,75 % 13,5 %

4.10 Deze cijfers tonen aan dat bij verweerder een aanzienlijke achterstand is van vrouwelijke brandweerlieden ten opzichte van mannelijke. Verder blijkt dat het aandeel vrouwen in relatieve zin in de jaren weliswaar is gestegen maar dat die stijging met name verband houdt met de afname van het aantal mannen (van 39 in 2017 tot 32 in 2021). In absolute zin zijn er tussen 2017 en 2022 slechts twee vrouwen bijgekomen. Daarbij geldt bovendien dat de toename van het aantal vrouwen het gevolg is van het gevoerde voorkeursbeleid dat nu ter beoordeling voorligt. Het College neemt daarom voor zijn beoordeling als uitgangspunt het percentage van 9,75 % vrouwen, wat de situatie was toen de vacature beroeps brandweervrouw/man vacant was.

4.11 De vraag is hoe het percentage van 9,75 % zich verhoudt tot het beschikbare aanbod van vrouwen voor de functie van brandweer. Verweerder zet het percentage af tegen het percentage werkende vrouwen in de regio, wat 66% is. Het totale aandeel werkende vrouwen zegt echter niet direct iets over het aanbod van vrouwen voor specifiek de functie van brandweer. Het College constateert echter ook dat het beschikbare aanbod van vrouwen niet eenvoudig kan worden vastgesteld, omdat er geen specifieke opleiding is tot brandweer. Bovendien kunnen brandweerlieden ook als zij-instromer de functie gaan bekleden. Het College merkt het aandeel vrouwen dat een (V)MBO-opleiding volgt aan als indicatie voor het vaststellen van het beschikbare aanbod. Een (V)MBO-diploma is nodig om in aanmerking te komen voor de functie van brandweer. Het totaal aantal leerlingen dat in 2020/21een MBO opleiding volgde (inclusief extranei) is 519.663, waarvan 52 % man is en 48 % vrouw. Het totaal aantal leerlingen dat in 2020/21 een VMBO opleiding volgde is 190.487, waarvan 53 % man is en 47 % vrouw (zie: CBS, Statline Emancipatie editie). Het College concludeert dat het percentage vrouwen bij verweerder achterblijft bij dit aanbod. Daarom is voldaan aan het vereiste van een aantoonbare achterstand van vrouwen.

3. Het zorgvuldigheidsvereiste

4.12 Er dient een objectieve beoordeling van alle kandidaten plaats te vinden, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin ieder van de kandidaten aan de functie-eisen voldoet. Benoeming van een kandidaat uit de voorkeursgroep kan alleen plaatsvinden bij gelijke geschiktheid van die kandidaat.

4.13 Verweerder verklaart dat er 37 personen hebben gesolliciteerd naar de functie van beroeps brandweervrouw/man. Verweerder heeft acht kandidaten, waarvan drie vrouwen, uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek. Daarna heeft een ‘selectiedag’ plaatsgevonden. Tijdens deze dag hebben de kandidaten een assessment gedaan met fysieke en psychologische testen, een groepsopdracht gemaakt en een keuring gekregen. Op basis van de resultaten van de selectiedag heeft verweerder de geschiktheid van de kandidaten bepaald. Verweerder heeft vervolgens drie vrouwen aangesteld die (tenminste) gelijk geschikt waren aan de mannelijke kandidaten.

4.14 Het College is van oordeel dat verweerder heeft voldaan aan het zorgvuldigheidsvereiste. Door de selectiedag te houden is een inzichtelijke, systematische en controleerbare procedure gevolgd, waarbij de individuele geschiktheid van de kandidaten is bepaald op basis van objectieve maatstaven die relevant zijn voor de uitoefening van de functie. Verweerder heeft voldoende aangetoond dat hij de vrouwelijke kandidaten pas heeft benoemd nadat hun (tenminste) gelijke geschiktheid met mannelijke kandidaten was gebleken.

4. Evenredigheidsvereiste

4.15 Op basis van het evenredigheidsvereiste geldt dat het onderscheid dat wordt gemaakt met het voorkeursbeleid in redelijke verhouding dient te staan tot het doel. Daarbij is ook van belang dat de maatregel daadwerkelijk tot effect moet kunnen hebben dat de achterstand wordt verminderd of opgeheven (Kamerstukken II, 1991-1992, 22 014, nr. 5, p. 74).

4.16 Het College is van oordeel dat is voldaan aan het evenredigheidsvereiste. Van doorslaggevend belang is dat de achterstand van vrouwen bij verweerder niet alleen aanzienlijk maar ook hardnekkig is. In de loop van de vijf jaren- voor publicatie van de vacature in 2021- is het aantal vrouwen slechts met één toegenomen. Verder is van belang dat verweerder de werkcultuur omschrijft als “wit en masculien”. Het is een feit van algemene bekendheid dat een masculiene cultuur het risico in zich draagt van (onbewuste) uitsluitingsmechanismes ten opzichte van vrouwen. Verweerder heeft voldoende duidelijk gemaakt dat een cultuuromslag alleen kan worden gemaakt als er ook daadwerkelijk meer vrouwen als brandweer aan het werk zijn. Het College wijst er wel op dat de bijdrage die enkel en alleen een voorkeursbeleid oplevert aan het bestrijden van een achterstand op grond van geslacht. En dat een op zichzelf staand voorkeursbeleid weinig effect zal hebben als er een werkcultuur is die onaantrekkelijk is voor vrouwen en zij om die reden weer vertrekken. Het College doet verweerder in dit verband een aanbeveling. Het College heeft wel met instemming kennis genomen van de toelichting door verweerder dat de brandweercommandant regelmatig ruggenspraak houdt met de vrouwelijke medewerkers om eventuele problemen op te lossen. En ook dat het Netwerk Brandweervrouwen een ondersteunende en effectieve functie heeft voor vrouwelijke brandweerlieden bij verweerder

5. Kenbaarheidsvereiste

4.17 Het kenbaarheidsvereiste houdt in dat bij de aanbieding van de functie duidelijk moet worden vermeld dat een voorkeursbeleid wordt gevoerd en ook dat de vacature voor iedereen open staat.

4.18 Uit de vacaturetekst blijkt dat de vacature voor iedereen openstaat ongeacht geslacht. De vacaturetekst maakt echter niet duidelijk dat een voorkeursbeleid wordt gevoerd voor vrouwen. Verweerder stelt wel dat hieraan is voldaan omdat vrouwen expliciet worden opgeroepen om te solliciteren en ook wordt vermeld dat een divers samengesteld team beter presteert. Het College volgt verweerder hierin niet. Verweerder heeft hiermee wel een achterstand van vrouwen gesuggereerd en aangegeven dit te willen veranderen. Mannelijke en vrouwelijke kandidaten konden niet weten dat bij een gelijke geschiktheid tussen kandidaten uit deze twee groepen, de voorkeur zou worden gegeven aan de vrouw. Daarom is niet aan het kenbaarheidsvereiste voldaan.

Conclusie

4.19 Verweerder heeft aan alle inhoudelijke vereisten voor het voeren van een voorkeursbeleid voldaan. Echter, doordat in de vacature niet expliciet is vermeld dat er een voorkeursbeleid wordt gevoerd heeft verweerder niet aan het kenbaarheidsvereiste voldaan en daarmee in strijd gehandeld met artikel 3, tweede lid, WGB. Verweerder heeft derhalve verboden onderscheid op grond van geslacht gemaakt bij de werving en selectie.

 

5 Voldoet het voorkeursbeleid voor migranten en hun kinderen met een herkomstland buiten-Europa aan de wettelijke vereisten?

Standpunt verzoekster

Verzoekster is voorstander van het voeren van een voorkeursbeleid als daarmee een bepaalde achterstand kan worden ingelopen. Verzoekster vraagt zich af of verweerder het voorkeursbeleid goed heeft toegepast.

Standpunt verweerder

Vanwege een hardnekkige en structurele achterstand van migranten en hun kinderen met een herkomstland buiten Europa bij verweerder is een voorkeursbeleid gevoerd. Verweerder heeft aan alle daarvoor geldende vereisten voldaan.

Wettelijk kader

5.1 Het is verboden om onderscheid op grond van ras te maken bij de aanbieding van een betrekking en bij de behandeling van de vervulling van een openstaande betrekking (artikel 1 van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in samenhang met artikel 5, eerste lid, onder a, AWGB). Het College legt het begrip ras, overeenkomstig onder meer het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, ruim uit. Het omvat tevens huidskleur, afkomst en nationale of etnische afstamming.

5.2 Verweerder verklaart dat hij ten behoeve van de functie brandweervrouw/man een voorkeursbeleid heeft gevoerd voor personen met een migratieachtergrond. Dat zijn personen van wie ten minste één ouder niet in Nederland is geboren. Verweerder licht toe dat hij heeft beoogd een voorkeursbeleid te voeren voor in het bijzonder personen met een migratieachtergrond afkomstig uit Afrika, Latijns-Amerika en Azië (exclusief Indonesië en Japan) of Turkije.

5.3 Het College beoordeelt de bedoeling van verweerder vanuit het perspectief van de door het CBS ontwikkelde (nieuwe) terminologie (zie CBS, 2022 nieuwe-indeling-bevolking-naar-herkomst). Voor herkomstland is een nieuwe hoofdindeling gemaakt op basis van werelddelen en veelvoorkomende immigratielanden. Deze vervangt de indeling naar westerse of niet-westerse migratieachtergrond. Klassieke migratielanden, waar Nederland een bijzondere migratiegeschiedenis mee deelt en waar relatief veel inwoners en/of hun ouders geboren zijn, worden in de indeling apart onderscheiden. De indeling naar herkomstland is opgebouwd uit vier niveaus: Niveau 1: Nederland, Europa (exclusief Nederland), Buiten-Europa. Niveau 2: Buiten-Europa verder uitgesplitst naar afzonderlijke klassieke migratielanden (Turkije, Marokko, Suriname, Indonesië en de Nederlandse Cariben) en Overig Buiten-Europa. Niveau 3: Overig Buiten-Europa verder uitgesplitst naar Overig Afrika, Overig Azië en Overig Amerika en Oceanië. Niveau 4: afzonderlijke landen. Voor de indeling wordt eerst gekeken of een persoon zelf in Nederland of het buitenland geboren is, en vervolgens waar de ouders geboren zijn. In het buitenland geboren inwoners worden migranten genoemd. In Nederland geboren inwoners met een of twee in het buitenland geboren ouders worden kinderen van migrant(en) genoemd.

5.4 Op basis van de nieuwe terminologie stelt het College vast dat verweerder een voorkeursbeleid heeft gevoerd voor migranten en hun kinderen met een herkomstland buiten-Europa (niveau 2). Door het voeren van dit voorkeursbeleid heeft verweerder direct onderscheid op grond van ras gemaakt bij de werving en selectie (zie artikel 1, eerste lid, onder b, AWGB).

5.5 Het is verboden om direct onderscheid op grond van ras te maken behalve als een wettelijke uitzondering op het verbod van toepassing is. Een uitzondering is neergelegd in artikel 2, derde lid, AWGB. Daarin is bepaald dat het maken van onderscheid niet is verboden indien het onderscheid een specifieke maatregel betreft die tot doel heeft personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen teneinde feitelijke nadelen verband houdende met de grond ras op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot het doel. Verweerder doet een beroep op deze uitzondering. Het College zal beoordelen of dit beroep slaagt.

5.6 Het College wijst erop dat lidstaten gehouden zijn aan de normen van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, in het bijzonder artikel 2, tweede lid, van dit Verdrag. Op grond van die bepaling dienen de lidstaten, en overheidsorganisaties zoals verweerder, speciale maatregelen te nemen om structurele achterstandsituaties op te heffen. Het Verdrag vergt dan dat zo’n maatregel niet tot gevolg heeft dat voor verschillende groepen afzonderlijke rechten in stand worden gehouden en dat de maatregel niet van kracht blijft nadat het doel ervan is bereikt. Hiermee stelt het verdrag minder strikte eisen aan voorkeursbeleid dan de hierboven genoemde die voortvloeien uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Dit is vergelijkbaar met de rol die het VN Vrouwenverdrag speelt ten aanzien van het voeren van een voorkeursbeleid (vergelijk College voor de Rechten van de Mens, 1 maart 2021, 2021-19 overweging 5.19). Het College overweegt niettemin dat een voorkeursbeleid voor personen uit etnische of culturele minderheidsgroepen (dus op grond van ras) zoveel mogelijk dient te voldoen aan dezelfde criteria die gelden voor een voorkeursbeleid op grond van geslacht (vergelijk Commissie Gelijke Behandeling 8 juli 2011, 2011-108, overweging 3.18). Het College beoordeelt hierna derhalve of verweerder aan de vijf criteria heeft voldaan die in 4.6 zijn opgenomen.

1. Legitimiteit van het doel

5.7 Het doel is legitiem als daarmee beoogd wordt personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep in een bevoorrechte positie te plaatsen om feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen. Verweerder licht toe dat hij met het voorkeursbeleid heeft nagestreefd om (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa in een bevoorrechte positie te plaatsen omdat zij in de dienst ondervertegenwoordigd zijn. Het College is van oordeel dat daarmee voldaan is aan het legitimiteitsvereiste.

2. Aantoonbare achterstand

5.8 Om een voorkeursbeleid te mogen voeren moet de achterstand zijn aangetoond, waarbij de achterstand moet zijn gerelateerd aan het beschikbare aanbod. Verweerder heeft geen cijfers overgelegd van het aandeel (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa, dat bij hem als brandweer werkzaam is. Hij licht toe dat hij de afkomst van medewerkers immers niet mag registreren. Verweerder schat op basis van zijn eigen waarneming in dat 5 % van de brandweerlieden tot deze groep behoort. Verweerder voert aan dat hiermee in ieder geval geen sprake is van een afspiegeling van de maatschappij en in het bijzonder van de inwonerssamenstelling van zijn veiligheidsregio.

5.9 Het College gaat uit van het door verweerder gegeven percentage van 5 % voor de beoordeling. Dat verweerder geen exact percentage kan geven doet hieraan niet af. Het is immers een gegeven dat, anders dan bij de grond geslacht, dit aandeel minder goed in detail in kaart is te brengen. Het College overweegt dat het ontbreken van precieze statistische informatie zich niet mag keren tegen het mogen treffen van maatregelen om ongelijkheden te verminderen of weg te nemen waar de achterstand voldoende kan worden afgeleid uit de wel beschikbare gegevens of op andere wijze genoegzaam onderbouwd kan worden. Met verzoekster wijst het College verweerder nog wel op de mogelijkheid om op vrijwillige basis en anoniem de medewerkers te vragen om informatie te geven over hun herkomstland. Op die manier kan verweerder toch enig zicht krijgen in de samenstelling van zijn dienst en, als hij een dergelijk onderzoek enige tijd later herhaalt, opde ontwikkelingen daarbinnen.

5.10 Het College stelt het beschikbare aanbod vast op basis van het aandeel (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa dat in de veiligheidsregio van verweerder woont. En kijkt vervolgens naar hun aandeel dat de meest relevante opleiding heeft genoten, het (V)MBO.

5.11 In de gemeenten van de veiligheidsregio van verweerder gelden de volgende percentages van ‘personen met een niet-westerse achtergrond’ (zoals het CBS de groep dan nog benoemt: Edam-Volendam: 5,1 % op een inwonersaantal van 36.099, Landsmeer: 8,9% op een inwonersaantal van 11.488), Oostzaan: 8,0 % op een inwonersaantal van 9,757, Purmerend: 18,1 % op een inwonersaantal van 80.177, Waterland: 5,8 % op een inwonersaantal 17.315): Wormerland: 7,5 % op een inwonersaantal van 16.329, en Zaanstad: 22,3 % op een inwonersaantal van 155.885 (CBS/dossier/dossier-asiel-migratie-en-integratie/hoeveel-mensen-met-een-migratieachtergrond-wonen-in-nederland, 2022).

5.12 Verder blijken de volgende cijfers met betrekking tot de relevante (V)MBO–opleiding (zie: CBS, Statline Emancipatie editie).

Totaal mbo percentage afgerond

NL achtergrond 358.596 0,690054901 69 %

Westerse migratie 30.603 0,058890088 6 %

Niet-westerse migratie 122.511 0,235750862 24 %

Onbekend 320 0,000615784 0 %

vmbo leerjaar 3-4 percentage afgerond

NL achtergrond 137.907 0,723966864 72 %

Westerse migratie 12.131 0,063683802 6 %

Niet-westerse migratie 40.187 0,21096867 21 %

Onbekend 263 0,001380664 0 %

5.13 Het College neemt op basis van deze gegevens aan dat bij verweerder sprake is van een aantoonbare achterstand van brandweerlieden met een herkomstland buiten Europa, afgezet tegen het beschikbare aanbod. Niet alleen is het percentage (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa in de grotere gemeenten van de veiligheidsregio van verweerder (Purmerend met 18,1 % en Zaanstad met 22 ,3%) bijna dan wel ruim een viervoud van het percentage dat bij verweerder werkzaam is. Ook is de groep (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa, dat de meest relevante opleiding volgt, ruim een viervoud van het percentage van 5 % dat bij verweerder werkt.

3. Zorgvuldigheidsvereiste

5.14 Zoals hiervoor in 4.13 is overwogen hebben 37 personen gesolliciteerd naar de functie. Verweerder licht toe dat hij niet kan vaststellen hoeveel van hen (kinderen van) migranten zijn met een herkomstland buiten Europa. Op basis van de achternamen van de kandidaten schat verweerder in dat deze groep ruimer vertegenwoordigd was dan tijdens eerdere sollicitatieprocedures. Acht kandidaten zijn uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek. Ook daarvan weet verweerder niet hoeveel daarvan behoorde tot de groep met een herkomstland buiten Europa. Verweerder heeft toegelicht dat van de drie aangestelde vrouwen er één behoort tot de groep (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa.

5.15 Het College verwijst verder naar de overwegingen en de conclusie die gelden voor de grond geslacht (zie 4.11 t/m 4.13). Verweerder heeft immers één en dezelfde selectieprocedure gevolgd waarbij het voorkeursbeleid voor vrouwen en (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa tegelijkertijd is toegepast.

4. Evenredigheidsvereiste

5.16 Voor het evenredigheidsvereiste geldt dat het voorkeursbeleid in evenredige verhouding moet staan tot het doel. Het College is van oordeel dat hieraan is voldaan. Van belang is dat de achterstand van (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa bij verweerder zowel aanzienlijk als hardnekkig is. Verweerder licht toe dat het percentage van 5 % al lange tijd hetzelfde blijft. Het College overweegt dat het terugdringen van de achterstand en ook het doorbreken de door verweerder beschreven “witte masculiene cultuur” alleen kan worden bereikt als er daadwerkelijk meer (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa komen werken.

5.17 Daar komt bij dat verweerder in het verleden andere maatregelen heeft getroffen om meer (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa de dienst te laten instromen, maar dat die niet het gewenste effect hebben gehad. In het recente verleden is er contact gezocht met de Imam van een moskee in Zaandam. Daarbij zijn er gesprekken gevoerd om met name personen uit de Turkse gemeenschap te interesseren voor de brandweer. Verweerder heeft gesprekken gevoerd met sportschoolhouders om de brandweervacatures bij hun leden onder de aandacht te brengen. Wat langer geleden heeft verweerder binnen bepaalde wijken flyers uitgedeeld en banners geplaatst om interesse te wekken voor de brandweer. Dit alles heeft echter niet geleid tot een toename van (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa.

5.18 Het College wijst er wel op dat, net zoals dat geldt bij een voorkeursbeleid op grond van geslacht, de bijdrage die enkel en alleen een voorkeursbeleid oplevert aan het bestrijden van een achterstand op grond van ras, beperkt is. En dat een op zichzelf staand voorkeursbeleid weinig effect zal hebben als er een werkcultuur is die onaantrekkelijk is voor (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa en zij om die reden weer zouden vertrekken. Het College doet verweerder in dit verband een aanbeveling.

5. Kenbaarheidsvereiste

5.19 Verweerder stelt dat uit de vacaturetekst volgt dat een voorkeursbeleid voor (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa wordt gevoerd. Het College volgt verweerder hierin niet. Verweerder heeft weliswaar specifiek mensen met een migratieachtergrond opgeroepen om op de vacature te reageren. Dat is echter niet voldoende om te voldoen aan het kenbaarheidsvereiste. Kandidaten die (niet) behoren tot de voorkeursgroep konden niet weten dat bij gebleken gelijke geschiktheid, de voorkeur wordt gegeven aan een (kind van) migrant(en) met een herkomstland buiten Europa. Daar komt ook bij dat verweerder in de vacature mensen met een migratieachtergrond uitnodigt om op de vacature te reageren, terwijl het voorkeursbeleid is gevoerd alleen voor mensen met een niet-westerse migratieachtergrond. Ook dit is niet conform het kenbaarheidsvereiste. Dat vereist immers dat de groep waarop een voorkeursbeleid van toepassing is duidelijk wordt omschreven zodat geen misverstanden kunnen bestaan voor zowel degene die tot deze groep behoren als degenen die daar niet toe behoren.

Conclusie

5.20 Verweerder heeft aan alle inhoudelijke vereisten voor het voeren van een voorkeursbeleid voldaan. Doordat verweerder echter niet heeft voldaan aan het kenbaarheidsvereiste, heeft hij verboden onderscheid op grond van ras gemaakt bij de werving en selectie.

 

6 Affiniteit met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur als pré

Standpunt verzoekster

Verzoekster vraagt zich af of de onder functie-eisen genoemde ‘affiniteit met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur’ verboden onderscheid op grond van ras oplevert. Verzoekster stelt ook vraagtekens bij de gekozen culturen omdat (kinderen van) migranten met Turkije als herkomstland hier niet toe behoren. Dat kan ook gelden voor (kinderen van) Berbers die afkomstig zijn uit Marokko.

Standpunt verweerder

Verweerder betwist dat sprake is van verboden onderscheid op grond van ras. Omdat zijn dienst weinig divers is, ziet verweerder dat de brandweerlieden zich soms moeilijk kunnen verplaatsen in burgers met een cultuur van een herkomstland buiten Europa. Het hebben van affiniteit met de Arabische, Surinaamse en/of Antilliaanse cultuur is nodig om beter aansluiting te vinden met alle burgers in de veiligheidsregio.

Wettelijk kader

6.1 Verweerder mag geen onderscheid op grond van ras maken bij de aanbieding van een betrekking en bij de behandeling bij de vervulling van een openstaande betrekking (zie 5.1). Het begrip ras omvat tevens huidskleur, afkomst en nationale of etnische afstamming (zie 5.2).

6.2 Verweerder heeft in de vacature opgenomen dat het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur (pré). Het criterium is weliswaar onder ‘functie-eisen’ opgenomen maar is niet als harde functie-eis gesteld. Het College stelt vast dat het criterium wel als pluspunt een rol heeft gespeeld bij de werving en selectie. Daarom levert dit criterium onderscheid op grond van ras op.

6.3 Naar het oordeel van het College levert het toepassen van dit criterium geen direct onderscheid op grond van ras op. Immers, iedereen kan ongeacht afkomst, affiniteit hebben met de genoemde culturen. Wel is sprake van indirect onderscheid op grond van ras. Van indirect onderscheid is sprake als een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaald ras in vergelijking met andere personen bijzonder treft (artikel 1, eerste lid, onder c, AWGB). Met name migranten en hun kinderen met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur zullen aan het criterium kunnen voldoen.

6.4 Het maken van indirect onderscheid op grond van ras is niet verboden indien dat onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn (artikel 2, eerste lid, AWGB). Het College zal dit hierna beoordelen.

Doel van het onderscheid legitiem?

6.5 Verweerder voert aan dat het doel van het onderscheid is om de brandweerdienst in zijn geheel beter te laten aansluiten op alle burgers in de veiligheidsregio. In de veiligheidsregio zijn wijken waar personen met de Arabische, Surinaamse en/of Antilliaanse cultuur ruim vertegenwoordigd zijn. Verweerder licht toe dat als er meer brandweerlieden komen die affiniteit hebben met de genoemde culturen, dit ertoe zal leiden dat zijn dienst als geheel meer begrip krijgt voor de inwoners in de regio die behoren tot deze culturen. En dat leidt ertoe dat de aansluiting makkelijker wordt gemaakt. Het College is van oordeel dat het doel voldoet aan een werkelijke behoefte van verweerder. Het doel heeft geen discriminerend oogmerk. Daarom is het doel legitiem.

Is het middel passend en noodzakelijk?

6.6 Het middel dat verweerder inzet om het doel te bereiken, is het vermelden in de vacature dat het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur (pré) en hierop mede te selecteren. Het College is van oordeel dat dit middel passend en noodzakelijk is. Het middel kan in ieder geval bijdragen aan het bereiken van het doel. Het middel voldoet ook aan de subsidiariteits- en proportionaliteitsvereisten.

6.7 Het College overweegt dat niet is gebleken dat er een ander middel is waarmee het doel ook wordt bereikt, en waarmee geen dan wel minder onderscheid wordt gemaakt. Daarbij weegt mee dat het niet gaat om een harde functie-eis maar dat het criterium als pluspunt is gehanteerd. Kandidaten die niet aan dit criterium konden voldoen, konden nog steeds in aanmerking komen voor de functie. Dat blijkt ook uit het feit dat van de drie aangestelde brandweerlieden, er twee niet behoorden tot de groep met een Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur.

6.8 Het middel staat naar het oordeel van het College ook in evenredige verhouding tot het doel. Zoals eerder is overwogen is het personeelsbestand van verweerder overwegend “wit en masculien”. Het College neemt van verweerder aan dat dit een obstakel kan vormen voor de goede uitoefening van de brandweertaken in alle delen van de veiligheidsregio. De brandweer komt immers in nauw contact met alle inwoners van de veiligheidsregio. De brandweerlieden geven de inwoners voorlichting over brandveiligheid. Voor de uitoefening van repressieve taken, zoals het blussen van een brand, gaan de brandweerlieden de wijken in. Zij komen dan in direct contact met inwoners die op dat moment in nood kunnen verkeren. Het is dan van wezenlijk belang om de inwoners goed te kunnen bereiken. Verweerder maakt voldoende duidelijk dat brandweerlieden, die affiniteit hebben met de Arabische, Surinaamse en/of Antilliaanse cultuur, eraan kunnen bijdragen dat deze groepen beter worden bereikt. Daar komt nog bij dat de betreffende “pré” een positief neveneffect heeft gehad. Zo hebben opmerkelijk meer (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa naar de functie gesolliciteerd. Verweerder verklaart dat deze groepen zich nu kennelijk meer aangesproken voelden en er vertrouwen in hadden dat zij een eerlijke kans maakten om te worden aangesteld.

6.9 Het College overweegt nog dat het feit, dat verweerder tegelijkertijd een voorkeursbeleid heeft gevoerd voor (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa, hieraan niet af doet. Een voorkeursbeleid dient een ander doel dan het stellen van de ‘pre’. Met het voorkeursbeleid is beoogd feitelijke nadelen op te heffen of te verminderen. Met het aangeven dat het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur wordt als doel nagestreefd om de dienstverlening door verweerder te verbeteren. Hoewel het effect van beide maatregelen/criteria kunnen functioneren als communicerende vaten, doet dit niet af aan de proportionaliteit. Daarbij komt dat inherent aan een voorkeursbeleid is dat het een tijdelijk karakter heeft. Als de achterstand van (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa is ingelopen, dient een voorkeursbeleid te worden beëindigd.

6.10 Het College is op grond van voorgaande van oordeel dat het onderscheid objectief is gerechtvaardigd en daarom is toegestaan. Het College geeft verweerder wel mee om nadrukkelijker te kijken naar de formulering. Verweerder licht toe dat hij met de ‘Arabische cultuur’ heeft bedoeld om ook personen met de Turkse cultuur en Marokkanen met de Berbercultuur aan te spreken. Echter, Turkije maakt officieel geen deel uit van de Arabische naties. Dat geldt ook voor Berbers. Een meer nauwkeurige formulering acht het College dan ook gewenst om het doel nog effectiever te kunnen bereiken.

 

7 De kandidaat hoeft niet alle brandweerdiploma’s te hebben

Standpunt verzoekster

Verzoekster vraagt zich af hoe het loslaten van de eis dat de kandidaat alle brandweerdiploma’s moet hebben, zich verhoudt tot de gelijke behandelingswetgeving. Verzoekster geeft het voorbeeld van een mannelijke kandidaat die alle diploma’s heeft en een vrouwelijke kandidaat die deze niet heeft. Maakt verweerder dan verboden onderscheid als hij de vrouw aanstelt?

Standpunt verweerder

Er is heel bewust voor gekozen om het diploma-vereiste los te laten. Feit is dat vooral mannen beschikken over de vereiste diploma’s. Dat komt omdat het veelal vrijwillige brandweerlieden zijn – die alle brandweerdiploma’s hebben – die solliciteren naar een beroepsfunctie. En de vrijwillige dienst bestaat ook vooral uit mannen.

Beoordeling

7.1 Omdat het hier blijkens de verklaringen van partijen gaat om mogelijk onderscheid op grond van geslacht toetst het College de vraag aan artikel 3, eerste lid, WGB, in samenhang met artikel 1b WGB. Op basis van dat wettelijk kader mag verweerder geen onderscheid maken tussen mannen en vrouwen bij het aanbieden van een betrekking of bij de behandeling bij de vervulling van een openstaande betrekking.

7.2 Weliswaar staat vast dat door het loslaten van de eis dat de kandidaat alle brandweerdiploma’s moet hebben, een drempel is weggenomen waardoor feitelijk vooral meer vrouwen voor de functie in aanmerking komen. Echter, het verlagen van de drempel is sekseneutraal en geldt voor iedereen. Er is naar het oordeel van het College geen sprake van de situatie dat er afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van gelijke behandeling. Van belang is dat de norm aan de hand waarvan verweerder de geschiktheid van alle kandidaten vaststelt niet is aangepast en deze norm voor zowel mannen als vrouwen gelijk is. Dat is de vereiste vooropleiding en onder andere de brandweertesten (waaronder de brandbestrijdingstest en brandweertraplooptest) die worden beoordeeld tijdens de selectiedag. Het College is daarom van oordeel dat er hier geen sprake is van onderscheid op grond van geslacht.

 

8 Oordeel

Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland heeft:

  • verboden onderscheid gemaakt op grond van geslacht en ras door een voorkeursbeleid te voeren omdat niet is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste;
  • geen verboden onderscheid gemaakt op grond van ras door als pré te stellen dat ‘het belangrijk is om affiniteit te hebben met de Arabische, Surinaamse of Antilliaanse cultuur’;
  • geen verboden onderscheid gemaakt op grond van geslacht door niet verplicht te stellen dat een kandidaat alle brandweerdiploma’s heeft.

 

9 Aanbeveling

Een op zichzelf staand voorkeursbeleid op grond van geslacht en/of ras zal weinig effect kunnen hebben. Zonder flankerend beleid kan een vrouwelijke kandidaat of een kandidaat met een herkomstland buiten Europa aan de ene kant op basis van het voorkeursbeleid worden aangenomen, maar aan de andere kant bij een reguliere sollicitatie nog steeds of juist nog meer worden getroffen door (onbewuste) uitsluitingsmechanismes. Ook heeft een op zichzelf staand voorkeursbeleid weinig effect indien sprake is van een cultuur waardoor vrouwen en (kinderen van) migranten met een herkomstland buiten Europa de dienst weer snel zullen verlaten. Het College beveelt verweerder aan om te onderzoeken of andere (beleids)maatregelen getroffen kunnen worden ter bevordering van de participatie van achtergestelde groepen en het bereiken van de gewenste cultuurverandering. Om zodoende het voorkeursbeleid in te bedden in een groter geheel van maatregelen.

 

Aldus gegeven te Utrecht op 28 april 2022 door prof. dr. J. Morijn, voorzitter, mr. dr. Q.A.M. Eijkman en mr. dr. B.J.M. Frederiks, leden van het College voor de Rechten van de Mens, in tegenwoordigheid van mr. S.B. Hester, secretaris.

 

prof. dr. J. Morijn mr. S.B. Hester

Samenvatting oordeel