Oordeel
2023-22

Datum: 22 februari 2023

Dossiernummer: 2022-0318

 

Oordeel in de zaak van

[. . . .]
wonende te [. . . .], verzoekster

tegen

Coöperatieve Rabobank U.A.
gevestigd te Amsterdam, verweerster

1 Verzoek

Verzoekster vraagt het College om te beoordelen of verweerster verboden onderscheid op grond van nationaliteit heeft gemaakt door voor Stichting Boekenportaal Suriname geen zakelijke rekening te openen.

2 Verloop van de procedure

Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

• verzoekschrift van 4 juli 2022, ontvangen op 2 juli 2022;
• e-mail van verzoekster van 21 september 2022;
• verweerschrift van 18 november 2022, ontvangen op 18 november 2022.

Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2023. Partijen zijn verschenen. Verzoekster werd vertegenwoordigd door [. . . .]. Verweerster werd vertegenwoordigd door [. . . .], die werd vergezeld door [. . . .]. 

3 Feiten

3.1 Verzoekster is voorzitter van het driekoppig bestuur van de naar Nederlands recht opgerichte Stichting Boekenportaal Suriname (hierna: de stichting). De stichting is actief binnen de goededoelensector. In de akte van oprichting staan de activiteiten van de stichting als volgt omschreven: “het bevorderen van de vindbaarheid, beschikbaarheid en verkrijgbaarheid in Suriname van boeken en andere informatiedragers in digitale en gedrukte vorm; het opzetten en beheren van bibliotheken en documentatiecentra”. Twee van de drie bestuursleden van de stichting hebben de Surinaamse nationaliteit en wonen in Suriname. Het derde bestuurslid, tevens penningmeester, heeft de Nederlandse nationaliteit en is woonachtig in Nederland.

3.2 De stichting wil in het voorjaar van 2022 een zakelijke bankrekening openen bij verweerster. Om een zakelijke bankrekening te openen, doorloopt het bestuur van de stichting als eerste het verificatieproces bij verweerster. Hiervoor maken de bestuursleden gebruik van hun (Surinaamse en Nederlandse) paspoort. 

3.3 Ten tijde van het doorlopen van het daaropvolgende acceptatieproces neemt de stichting telefonisch contact op met verweerster. In dit gesprek komen de woonplaats en de nationaliteit van de bestuursleden van de stichting ter sprake. Verweerster laat weten dat zij voor de stichting geen zakelijke bankrekening kan openen. De reden is dat zij als voorwaarde hanteert dat één bestuurslid in Nederland een privérekening bij verweerster dient te hebben en dat binnen een jaar na opening van de zakelijke rekening ook een tweede bestuurslid in Nederland een privérekening bij verweerster moet hebben.
 

4 Standpunt verzoekster

Verzoekster voert aan dat verweerster verboden onderscheid maakt op grond van nationaliteit. Volgens verzoekster is het niet mogelijk om een zakelijke bankrekening te openen voor de stichting omdat twee van de drie bestuursleden (waaronder zijzelf) de Surinaamse nationaliteit hebben. 

5 Standpunt verweerster

Verweerster heeft aangevoerd dat zij geen onderscheid maakt op grond van nationaliteit. Verweerster heeft in het kader van de sanctiewetgeving, waaronder de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme  (Wwft), een poortwachtersfunctie binnen het financiële stelsel. Verweerster is vanuit deze rol verplicht om aanvullende onderzoekswerkzaamheden te verrichten wanneer een potentiële klant (hierna: prospect) een rekening wil openen. Om dit onderzoek uitvoerbaar te houden en tegelijkertijd willekeur te voorkomen, heeft verweerster ervoor gekozen om handvatten te formuleren in de vorm van haar acceptatiebeleid.

Tijdens het acceptatieproces is gebleken dat de stichting niet voldeed aan twee voorwaarden uit het acceptatiebeleid van verweerster. Allereerst de voorwaarde dat de stichting een ANBI-status of CBF-erkenning dient te hebben. Als tweede de voorwaarde dat ten minste twee bestuurders van de stichting een woonadres in Nederland hebben en een privérekening bij verweerster: waarvan één bestuurder op het moment van de klantacceptatie en de tweede bestuurder uiterlijk binnen een jaar na klantacceptatie. Deze voorwaarden hebben echter niets van doen met onderscheid op grond van nationaliteit.

6 Beoordeling

Ontvankelijkheid verzoekster
6.1 Op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel a, Wet College voor de Rechten van de Mens (WCRM) kan degene die meent dat in zijn nadeel een onderscheid is of wordt gemaakt als bedoeld in de gelijkebehandelingswetgeving een verzoek om een oordeel indienen. Hiermee wordt in beginsel gedoeld op natuurlijke personen die een persoonlijk nadeel ondervinden en niet op rechtspersonen (zie Kamerstukken II 1991/92, 22014, nr. 5, p. 87/88; vergelijk Commissie Gelijke Behandeling, thans College, 25 november 1996, 1996-110, overweging 4.4 en Commissie Gelijke Behandeling 25 maart 1998, 1998-31, overweging 4.4).

6.2 Verzoekster heeft in haar hoedanigheid van voorzitter van de stichting geen zakelijke rekening kunnen openen bij verweerster. Doordat de stichting gekwalificeerd wordt als rechtspersoon, heeft het College ter zitting gevraagd wat het persoonlijk nadeel is van verzoekster. In reactie daarop, heeft verzoekster toegelicht dat de voorwaarden die verweerster stelt weliswaar formeel gezien aan de stichting worden opgelegd maar dermate verweven zijn met de eigenschappen van de bestuurders en daarmee de natuurlijke personen achter de stichting (waaronder verzoekster) dat verzoekster zich hierdoor persoonlijk benadeeld voelt. Op basis van het voorgaande is het College van oordeel dat het door verzoekster bestreden handelen ziet op haar als natuurlijk persoon in de zin van artikel 10 WCRM. Verzoekster is daarom ontvankelijk in haar verzoek (zie ook College voor de Rechten van de Mens 27 december 2018, 2018-145, overweging 6.1).

Juridisch kader
6.3 Een bedrijf mag bij het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen en diensten geen onderscheid op grond van nationaliteit maken (artikel 7, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in samenhang met artikel 1 van deze wet). Verweerster is een coöperatieve vereniging die bancaire diensten aanbiedt. Het handelen van verweerster valt dan ook onder het bereik van artikel 7 AWGB.

6.4 Het begrip nationaliteit in de AWGB dient te worden begrepen als nationaliteit in staatkundige zin, onafhankelijk van de feitelijke woon- of verblijfplaats (Handelingen I 1993/94, 22 014, p. 1086). Er is sprake van direct onderscheid als een persoon vanwege zijn nationaliteit op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Er is sprake van indirect onderscheid als een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaalde nationaliteit bijzonder treft (artikel 1 AWGB).

6.5 Verweerster heeft aangevoerd dat zij om twee redenen geen zakelijke rekening kan openen voor de stichting. De eerste reden is dat de stichting geen ANBI-status of CBF-erkenning heeft. De tweede reden is dat verweerster als voorwaarde hanteert dat ten minste twee bestuurders van de stichting een woonadres hebben in Nederland en een privérekening bij verweerster: één bestuurder op het moment van de klantacceptatie en de tweede bestuurder uiterlijk binnen een jaar na klantacceptatie.

6.6 Het College overweegt dat de eerste reden, de voorwaarde met betrekking tot de ANBI-status of CBF-erkenning geen onderscheid maakt op grond van nationaliteit. Dit punt staat ook niet ter discussie tussen partijen. Volgens verzoekster maakt verweerster met de tweede reden, en dan met name de voorwaarde ten aanzien van het woonadres, verboden onderscheid op grond van nationaliteit. Het College zal daarom toetsen of deze voorwaarde onderscheid makend is op grond van nationaliteit.

6.7 Het College overweegt dat de voorwaarde, met betrekking tot het woonadres, geen direct onderscheid maakt op grond van nationaliteit. In Nederland wonen immers zowel personen met de Nederlandse nationaliteit als personen die een andere nationaliteit hebben. Dit neemt echter niet weg dat personen met een Nederlands woonadres overwegend personen zijn die de Nederlandse nationaliteit hebben. Personen met een niet-Nederlandse nationaliteit zullen daardoor vaker dan personen met de Nederlandse nationaliteit niet kunnen voldoen aan deze voorwaarde uit het acceptatiebeleid van verweerster. De groep personen die niet over de Nederlandse nationaliteit beschikt, wordt door deze voorwaarde dan ook bijzonder getroffen. Het College stelt daarom vast dat de voorwaarde met betrekking tot het woonadres van bestuurders indirect onderscheid maakt op grond van nationaliteit.

Kan het onderscheid objectief gerechtvaardigd worden?
6.8 Op grond van artikel 2, eerste lid, AWGB geldt het verbod van onderscheid niet ten aanzien van indirect onderscheid dat objectief gerechtvaardigd wordt. Of in een concreet geval sprake is van een objectieve rechtvaardiging moet worden nagegaan aan de hand van een beoordeling van het doel van het onderscheid en het middel dat ter bereiking van dit doel is ingezet. Het doel dient legitiem te zijn en het middel dat wordt ingezet om het doel te bereiken, passend en noodzakelijk. Als aan deze voorwaarden is voldaan, levert het indirecte onderscheid geen strijd op met de gelijkebehandelingswetgeving.

Legitiem doel?
6.9 Van een legitiem doel is sprake als het een zwaarwegend belang dient dat beantwoordt aan een werkelijke behoefte. Een legitiem doel vereist daarnaast dat er geen sprake is van een discriminerend oogmerk. Verweerster heeft toegelicht dat haar doel enerzijds is om de financiële sector gezond te houden en daarbij potentiële sectorrisico’s te mitigeren en anderzijds om de werkzaamheden en kosten die voortkomen uit haar Wwft-verplichtingen ten aanzien van haar prospects en klanten uitvoer- en beheersbaar te houden. Het College stelt vast dat dit tweeledige doel legitiem is. Het heeft geen discriminerend oogmerk en beantwoordt aan een daadwerkelijke behoefte van verweerster.

Passend middel?
6.10 Een middel is passend als het geschikt is om het doel te bereiken. Verweerster hanteert als middel de voorwaarde dat (kortgezegd) ten minste twee bestuurders van de stichting een woonadres hebben in Nederland. Verweerster stelt dat het middel geschikt is om het doel te bereiken. Hiervoor voert zij aan dat artikel 3, tweede lid, sub c, van de Wwft voorschrijft dat de aard en het doel van een zakelijke relatie moet kunnen worden aangetoond, wil een prospect klant worden bij een bank in Nederland. Verweerster verwacht dat stichtingen zonder sterke binding met Nederland over het algemeen meer buitenlands betalingsverkeer hebben. Voor stichtingen in de goededoelensector met veel buitenlands betalingsverkeer, is het risico op betrokkenheid bij witwassen en/of terrorismefinanciering, over het algemeen groter. De vraag die verweerster daarom stelt is: wat is de reden dat een klant voor verweerster kiest? Voor klanten in de goededoelensector die in Nederland actief zijn, zijn de aard en het doel van de zakelijke relatie makkelijker en sneller vast te stellen dan voor klanten die in het buitenland actief zijn of die geen enkele binding hebben met Nederland. Gelet daarop stelt verweerster aan haar klanten de eis dat zij een woonadres hebben in Nederland.

6.11 Het College overweegt ten aanzien van de passendheid van het middel als volgt. Verweerster heeft voldoende toegelicht dat zij beoogt de financiële sector gezond te houden, potentiële sectorrisico’s te mitigeren en tegelijkertijd om de werkzaamheden en kosten die voortkomen uit haar Wwft-verplichtingen ten aanzien van haar prospects en klanten uitvoer- en beheersbaar te houden. Daartoe hanteert zij verschillende middelen die onder andere zijn uitgewerkt in haar acceptatiebeleid. Eén van de middelen is het woonadresvereiste. Verweerster maakt aannemelijk dat zij meer en beter zicht heeft op de aard en het doel van stichtingen in de goededoelensector als ten minste één bestuurder een woonadres in Nederland heeft. De kans dat de prospect de stichting gebruikt voor oneigenlijke doeleinden wordt daardoor kleiner. Dit past bij het doel van verweerster als bankinstelling en haar rol als poortwachter van het financiële stelsel. Op basis van het voorgaande stelt het College vast dat verweerster voldoende aannemelijk maakt dat het woonadresvereiste een passend middel is om het doel te bereiken.

Noodzakelijk middel?
6.12 Het middel is noodzakelijk als het doel niet kan worden bereikt met een middel dat niet leidt tot onderscheid, althans minder bezwaarlijk is (subsidiariteitsvereiste), en het middel in evenredige verhouding staat tot het doel (proportionaliteitsvereiste).

6.13 Verweerster herhaalt in dit verband dat zij in het kader van haar poortwachtersfunctie voorwaarden stelt aan klanten die opereren in de goededoelensector. De goededoelensector is een risicovolle sector waarvan algemeen onderkend is dat er een verhoogd risico bestaat op misbruik ten behoeve van witwassen of terrorismefinanciering. De toezichthouder heeft aan bancaire instellingen (zoals verweerster) de opdracht gegeven om risico’s in te schatten en maatregelen te hanteren om die risico’s te mitigeren. Verweerster heeft dit in haar acceptatiebeleid op zo een zorgvuldig mogelijke wijze proberen te doen door objectieve criteria vast te stellen. De voorwaarde met betrekking tot het woonadres is er daar één van. Het uitvoeren van de verplichtingen uit de Wwft brengt een grote werkdruk met zich mee en kost verweerster veel tijd, geld en menskracht. Met het hanteren van een acceptatiebeleid met objectieve criteria beoogt verweerster de hoeveelheid werk in balans te houden. Een ander niet- of minder onderscheidmakend middel is volgens verweerster niet voorhanden.

6.14 Het College kan het standpunt van verweerster, dat het uitvoeren van de opdracht die zij krijgt van de wetgever en de toezichthouder veel tijd, expertise en geld vergt, volgen. Het is daarom niet onlogisch dat verweerster - door voorwaarden te stellen in haar acceptatiebeleid - heeft gezocht naar een voor haar werkbare balans tussen het mitigeren van de risico’s enerzijds en het bieden van mogelijkheden voor stichtingen in de goededoelensector om te bankieren anderzijds. Verweerster heeft in dit verband toegelicht dat zij - in tegenstelling tot sommige andere banken - er bewust voor heeft gekozen geen algehele klantenstop te zetten op de goededoelensector, juist omdat verweerster zich ervan bewust is dat stichtingen in deze sector een cruciale rol vervullen in de maatschappij. Ter zitting heeft verweerster toegelicht dat zij bereid is nader onderzoek te doen naar een prospect op het moment dat deze, naar aanleiding van een afwijzing, een klacht indient of anderszins in bezwaar gaat tegen de beslissing van verweerster om geen zakelijke bankrekening te openen. Zodoende wordt volgens verweerster voorzien in een additionele controle en wordt voorkomen dat een onevenredige inbreuk wordt gemaakt op het belang van een prospect (ofwel een stichting binnen de goededoelensector) om een zakelijke rekening te kunnen openen.

6.15 Het College begrijpt dat verweerster de balans zoekt tussen haar eigen belangen (zowel risicomitigatie als het in de hand houden van de kosten daarvan) en het maatschappelijk belang dat wordt gediend door de goededoelensector. Verweerster heeft hierbij een mate van beleidsvrijheid. Zij heeft voor het woonplaatsvereiste gekozen omdat hiermee relaties worden uitgesloten waarbij de kans op oneigenlijk gebruik hoger is. Toepassing van dit vereiste leidt automatisch tot afwijzing van prospects die hier niet aan voldoen. Nader onderzoek vindt slechts plaats indien de prospect een klacht indient of anderszins bezwaar maakt tegen de beslissing van verweerster. Het College is echter van oordeel dat de automatische afwijzing van een aanvraag, wanneer niet aan het woonplaatsvereiste voldaan is, verder gaat dan noodzakelijk is om het doel van verweerster te bereiken. Verweerster zou ervoor kunnen kiezen om actief prospects die niet aan het woonplaatsvereiste voldoen te informeren over het doel van dit vereiste, en hen uit te nodigen om op andere wijze aan te tonen dat de aard en het doel van de beoogde zakelijke relatie legitiem zijn. Het College is zich ervan bewust dat hiermee toch een extra onderzoekslast op verweerster wordt gelegd. Deze onderzoekslast is echter beperkt, omdat het in de eerste plaats aan de prospect is om feiten aan te voeren waaruit de legitieme aard van de relatie blijkt. De hier voorgestelde werkwijze is bovendien enkel aangewezen wanneer de afwijzing van een aanvraag gebaseerd is op een vereiste dat, zoals het woonplaatsvereiste, indirect onderscheid maakt op één van de in de AWGB beschermde gronden, in dit geval nationaliteit. Het College concludeert dat het beleid van verweerster in de huidige vorm niet voldoet aan het subsidiariteitsvereiste en daarom de noodzakelijkheidstoets niet volstaat

6.16 Het College is van oordeel dat het door verweerster jegens verzoekster gemaakte indirecte onderscheid op grond van nationaliteit niet objectief gerechtvaardigd is. Verweerster heeft dan ook jegens verzoekster verboden onderscheid op grond van nationaliteit gemaakt.

7 Oordeel

Coöperatieve Rabobank U.A. heeft verboden onderscheid gemaakt jegens verzoekster op grond van nationaliteit.

Aldus gegeven te Utrecht op 22 februari 2023 door mr. G.M. Lieuw LL.M., voorzitter, mr. dr. J.P. Loof en mr. dr. K.M. de Vries, leden van het College voor de Rechten van de Mens, in tegenwoordigheid van mr. B. Yapici, secretaris.

mr. G.M. Lieuw LL.M.    
mr. B. Yapici