Oordeel 2023-29

Datum: 28 februari 2023

Dossiernummer: 2022-0358

Oordeel in de zaak van

[. . . .]

wonende te [. . . .], verzoekster

tegen

Citibank Europe Netherlands Branch

gevestigd te Amsterdam, verweerster

1 Verzoek

Verzoekster vraagt het College om te beoordelen of verweerster jegens haar verboden onderscheid op grond van nationaliteit heeft gemaakt, door een betaling aan haar onderneming met een Syrische plaatsnaam in haar naam te blokkeren en een extra controle uit te voeren, en door haar klacht hierover niet zorgvuldig te behandelen.

2 Verloop van de procedure

Het College heeft kennis genomen van de volgende stukken:

• verzoekschrift van 22 juli 2022, ontvangen op dezelfde datum.
• e-mail van verzoekster van 3 oktober 2022.
• e-mail van verzoekster van 19 november 2022.
• verweerschrift van 3 november 2022.

Het College heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2023. Partijen zijn verschenen. Verzoekster werd bijgestaan door [. . . .]. Verweerder werd vertegenwoordigd door [. . . .], hoofd juridische zaken, die werd bijgestaan door mr. S.M.C. Nuijten en mr. C.C.A. Sonneveld, advocaten.

3 Feiten

3.1 Verzoekster is met haar echtgenoot eigenaar van catering- en patisseriebedrijf ‘[. . . .], dat Syrische gerechten verkoopt. Het bedrijf is een vennootschap onder firma (vof). De vof krijgt een order van een klant, aan wie verzoekster op 8 mei 2022 een factuur van € 210,- stuurt.

3.2 De klant voldoet de factuur niet binnen de betaaltermijn, waarna verzoekster een rappel stuurt. De klant meldt verzoekster in reactie daarop dat zij op 9 juni 2022 de betaling naar de vof heeft overgeboekt, maar dat de verwerking van de betaling bij de bank stagneert. De klant van de vof bankiert bij verweerster, de Nederlandse tak van Citibank Europe. De betaling is ter verwerking aangeboden, maar verweerster voert de opdracht niet uit. Verweerster vraagt de klant eerst aanvullende vragen te beantwoorden over de transactie. Deze vragen zijn:

• Detailed purpose of payment
• Full name, legal Address, company Registration number including Country of Registration for [. . .]
• Please list all locations of the business and provide attestation that transaction does not have direct nor indirect flow to Syria
• Please provide owner(s) (and ownership if possible), owner nationalities, and if owner(s) are identified as Syrian: - please provide documentary evidence in English confirming residency outside of the sanctioned jurisdiction (e.g. Permanent resident ID/ passport)
• Please provide attestation in English confirming the address of owner(s) (and documentation if possible to support this - e.g. Utility bill, rental agreement).

3.3 De klant van de vof besluit de vragen van verweerster niet te beantwoorden, maar betaalt verzoekster, zonder belemmeringen, via een andere bank.

3.4 Op 13 juli 2022 belt en mailt verzoekster verweerster. Ze meldt de gang van zaken, en maakt duidelijk dat zij zich gediscrimineerd voelt op grond van nationaliteit. Nadat een reactie van verweerster uitblijft, belt zij op 18 juli 2022 naar de receptie van verweerster. Verzoekster stuurt daarna nog twee e-mails. Op 26 juli 2022 stuurt verweerster aan verzoekster een e-mail: ‘Hi [. . . .], ik heb je mail doorgestuurd maar de persoon, waarvan ik uitga dat hij een reactie gaat geven, is momenteel niet aanwezig. Daarna bericht verweerster verzoekster niet meer.

4 Heeft verweerster verboden onderscheid gemaakt op grond van nationaliteit?

Standpunt verzoekster
Verzoekster stelt dat zij is gediscrimineerd op grond van nationaliteit, omdat verweerster vanwege de Syrische plaatsnaam in de bedrijfsnaam de betaling heeft geblokkeerd om een extra controle uit te voeren. Er zijn weliswaar sanctiemaatregelen die banken verplichten om controles uit te voeren, maar de manier waarop verweerster uitvoering geeft aan de sanctiemaatregelen is te vergaand. Er zijn minder ingrijpende maatregelen mogelijk.

Standpunt verweerster
Verweerster betwist dat er sprake is van discriminatie. Er is geen onderscheid gemaakt op grond van verzoeksters nationaliteit. De maatregelen zijn getroffen vanwege de plaatsnaam [. . . .] in de bedrijfsnaam. Voor zover hiermee onderscheid zou zijn gemaakt, dan geldt dat dit niet verboden is. Verweerster moet zich houden aan nationale, Europese en internationale wet- en regelgeving, die haar op straffe van hoge boetes verplicht om deze controles uit te voeren. De werkwijze van verweerster is passend en noodzakelijk om het doel van de sanctiemaatregelen te bereiken, en het doel kan niet op een minder ingrijpende manier worden bereikt.

Wettelijk kader
4.1 Een bedrijf mag bij het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen en diensten geen onderscheid op grond van nationaliteit maken (artikel 7, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), in samenhang met artikel 1 van deze wet). Verweerster biedt bankdiensten aan in de uitoefening van een bedrijf, waaronder het voor rekeninghouders mogelijk maken om te beschikken over geld dat naar hun bankrekening wordt overgemaakt. Haar handelen valt daarmee onder het bereik van deze bepaling.

Ontvankelijkheid
4.2 Een natuurlijke persoon die meent dat in zijn nadeel onderscheid is gemaakt zoals bedoeld in de gelijkebehandelingswetgeving, kan een verzoek om een oordeel indienen (artikel 10, tweede lid, onderdeel a, Wet College voor de Rechten  van de Mens (WCRM)). Hier gaat het om een klacht van verzoekster over handelen dat onderscheid maakt jegens haar onderneming. Verzoekster is samen met haar man eigenaar en vennoot van de vof ‘’[. . . .]‘. Een vof is een overeenkomst tussen vennoten en heeft geen rechtspersoonlijkheid. De vennoten zijn hoofdelijk aansprakelijk. Als er verboden onderscheid gemaakt wordt jegens de vof, raakt dit verzoekster persoonlijk (zie College voor de Rechten van de Mens 22 juni 2020, 2020-48, overweging 6.2). Zij is daarom ontvankelijk in haar verzoek over het handelen van verweerster ten aanzien van de vof.

4.3 Het begrip nationaliteit in de AWGB wordt begrepen als nationaliteit in staatkundige zin, onafhankelijk van de feitelijke woon- of verblijfplaats (Handelingen I 1993/94, 22 014, p. 1086). Weliswaar heeft verzoekster zelf niet de Syrische nationaliteit, maar haar echtgenoot en medevennoot wel. Bovendien is in de naam van haar onderneming ‘[. . . .]’ opgenomen. Het College heeft eerder geoordeeld dat niet vereist is dat een verzoekende partij zelf de nationaliteit heeft op basis waarvan onderscheid wordt gemaakt, maar dat met name van belang is dat deze persoonlijk nadeel heeft geleden van een handelswijze of situatie waarin (mogelijk) sprake is van onderscheid (zie College voor de Rechten van de Mens 26 augustus 2022, 2022-100, overweging 4.3 en naar analogie HvJ EU 16 juli 2015, C-83/14, ECLI:EU:C:2015:480 (CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD v Komisia za zashtita ot diskriminatsia), overwegingen 55-59). Het College overweegt dat verzoekster in deze omstandigheden bescherming kan ontlenen aan de grond nationaliteit uit de AWGB.

Is er sprake van onderscheid op grond van nationaliteit?
4.4 Van direct onderscheid op grond van nationaliteit is sprake als een persoon op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op grond van nationaliteit. Indirect onderscheid doet zich voor indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een bepaalde nationaliteit, in vergelijking met andere personen, bijzonder treft (artikel 1 AWGB).

4.5 Verzoekster stelt dat er geen enkele reden was om de betaling aan de onderneming van haar en haar echtgenoot te blokkeren en aan een extra controle te onderwerpen. Het kan niet anders dan dat de nationaliteit van haar echtgenoot en medevennoot hiervan de reden is geweest, aldus verzoekster. Verweerster betwist dat haar handelswijze was ingegeven door de nationaliteit van verzoekster of die van haar echtgenoot. Sanctiemaatregelen verplichten verweerster om te voorkomen dat er geld wordt overgemaakt naar Syrië. Verweerster heeft de banktransactie geblokkeerd en een extra controle ingesteld vanwege ‘[. . . .]’ in de bedrijfsnaam, als Syrische geografische locatie.

4.6 Het College oordeelt ten eerste dat er geen sprake is van direct onderscheid. Verweerster heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de nationaliteit van verzoekster of haar echtgenoot als zodanig geen rol gespeeld heeft. Het College oordeelt dat de handelwijze van verweerster wel leidt tot indirect onderscheid op grond van nationaliteit. Verweerster heeft verklaard dat de trefwoorden die zij gebruikt om mogelijk verdachte transacties op te sporen, alle op enige wijze verband houden met Syrië, waaronder Syrische plaatsnamen. Het zullen overwegend personen met een Syrische nationaliteit zijn, die eigenaar zijn van een onderneming met een Syrische (plaats)naam, andere geografisch locatie of andere associatie in de naam. Deze handelwijze van verweerster treft daardoor in het bijzonder (bedrijven van) personen met de Syrische nationaliteit. Het College oordeelt dat verweerster indirect onderscheid op grond van nationaliteit heeft gemaakt jegens verzoekster.

4.7 Indirect onderscheid op grond van nationaliteit is verboden tenzij sprake is van een wettelijke uitzondering of een objectieve rechtvaardiging. Het College zal hierna beoordelen of dat het geval is.

Is er wet- of regelgeving die het onderscheid rechtvaardigt?
4.8 Het onderscheid op grond van nationaliteit is niet verboden, als het is gebaseerd op algemeen verbindende voorschriften of geschreven of ongeschreven regels van internationaal recht (artikel 2, vijfde lid, onder a, AWGB).

4.9 Verweerster voert aan dat de screeningsmethode die zij gebruikt voorgeschreven wordt door nationale, Europese en internationale wet- en regelgeving. Verweerster verwijst naar sancties die zijn uitgevaardigd door de Europese Unie (EU), de Verenigde Naties (VN) en de Verenigde Staten van Amerika (VS). Desgevraagd beroept verweerster zich in het bijzonder op het besluit van de Raad van de EU van 31 mei 2013, met nummer 2013/255/GBVB (hierna: het Raadsbesluit) en op regelgeving uit de VS. Hieruit vloeit voor haar een verbod voort om transacties naar Syrië te faciliteren.

4.10 Het College overweegt als volgt over het beroep dat verweerster doet op het Raadsbesluit en de sanctiemaatregelen van de VS en VN. Weliswaar leggen deze internationale wetten en regels aan bancaire instellingen de verplichting op om te voorkomen dat er transacties worden uitgevoerd die ten gunste kunnen komen van het Syrische regime, maar deze schrijven niet de wijze voor waarop banken aan deze verplichting moeten voldoen. Banken zoals verweerster hebben vrijheid om beleid te vormen om aan deze internationale maatregelen te voldoen. De manier waarop verweerster deze verplichting invult, en de screening en controle van de transactie aan de vof van verzoekster wordt als zodanig niet voorgeschreven in de algemeen verbindende voorschriften. Het College oordeelt dat het beroep van verweerster op artikel 2, vijfde lid, AWGB niet slaagt.

Is het onderscheid objectief gerechtvaardigd?
4.11 Indirect onderscheid is ook niet verboden als het onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en het middel voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk is (artikel 2, eerste lid, AWGB).

Is er een legitiem doel?
4.12 Het doel van het onderscheid is legitiem, als het voldoende zwaarwegend is en beantwoordt aan een werkelijke behoefte. Een legitiem doel vereist daarnaast dat er geen sprake is van een discriminerend oogmerk.

4.13 Verweerster stelt dat het doel van de transactiescreening is om te voldoen aan haar verplichtingen uit de eerder genoemde internationale wet- en regelgeving, waarin sanctiemaatregelen zijn opgenomen. Het doel hiervan is om te voorkomen dat het Syrische regime, dat op grote schaal mensenrechten schendt, direct of indirect wordt gefinancierd. Dit houdt concreet in dat verweerster geen betalingen mag faciliteren aan personen die gewoonlijk ingezetene zijn van Syrië. Verzoekster erkent dat het doel van de transactiescreening in beginsel legitiem is.

4.14 Het College volgt verweerster in haar stelling dat er sprake is van een legitiem doel. Met het voorkomen van het financieren van het Syrische regime of personen die daaraan gelieerd zijn wordt een zwaarwegend belang gediend. Bovendien is het doel op zichzelf niet discriminerend van aard.

Is het middel passend om het doel te bereiken?
4.15 Een middel is passend als het geschikt is om het doel te bereiken, in die zin dat het bijdraagt aan het doel dat wordt nagestreefd.

4.16 Het middel dat verweerster inzet om het doel te bereiken is de transactiescreeningsmethode, die de omschrijving of tenaamstelling van elke overschrijving op verschillende trefwoorden controleert. Deze lange lijst met trefwoorden bestaat uit woorden die kunnen duiden op een verband met Syrië. Zodra het systeem één van deze trefwoorden registreert, wordt de betaling tegengehouden, en worden aanvullende vragen gesteld aan de opdrachtgever van de transactie. Zonder schriftelijke beantwoording van deze vragen wordt de betaling niet doorgezet. Het College oordeelt dat deze transactiescreening zonder meer bijdraagt aan het voorkomen van directe of indirecte betalingen aan ingezetenen van Syrië. Het middel is dan ook geschikt om het doel te bereiken.

Is het middel noodzakelijk om het doel te bereiken?
4.17 Een middel is noodzakelijk als het voldoet aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit. Een middel voldoet aan het vereiste van subsidiariteit als er geen ander middel is waarmee het doel ook kan worden bereikt en waarmee geen, dan wel minder bezwarend, onderscheid wordt gemaakt. Bij de beoordeling van de proportionaliteit gaat het er om of het middel in evenredige verhouding staat tot het doel. Daarbij gaat het om een afweging van de betrokken belangen.

4.18 Verweerster stelt dat het doel niet met minder onderscheid makende middelen kan worden bereikt. Het toezicht op de uitvoering van de sanctiemaatregelen is uitzonderlijk strikt. Toezichthouders zoals De Nederlandsche Bank (DNB) hanteren een zerotolerance-beleid, waarbij elke overtreding van de sanctiemaatregelen door financiële instellingen wordt bestraft. Dat houdt in dat verweerster risico loopt op hoge boetes, sancties of vergunningsverlies, als zij een betaling doorzet die ten goede komt van een ingezetene van Syrië. Daar komt bij dat er een risico is op misbruik of omzeiling van de sanctiemaatregelen. Om dat te voorkomen, is screenen op een groot aantal trefwoorden volgens verweerster onvermijdelijk. Als een partij eenmaal is gescreend en er zijn geen risico’s geconstateerd, komt deze op een lijst van ‘goedgekeurde partijen’. Verzoekster voert aan dat er wel degelijk andere middelen voorhanden zijn. Verweerster zou bijvoorbeeld de website van de onderneming kunnen controleren op betrouwbaarheid. Ook is het mogelijk om de onderneming op te zoeken in het register van de Kamer van Koophandel (KvK), en na te gaan wie de uiteindelijke belanghebbende (UBO) is van de onderneming. Verzoekster stelt dat van verweerster kan worden gevergd dat zij een meer informeel, individueel onderzoek doet in plaats van de huidige geautomatiseerde blokkering van de transactie. Zij is nu op zowel persoonlijk als commercieel vlak de dupe van de screeningsmethode van verweerster.

4.19 Het College overweegt dat verweerster voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij onder zeer strikt toezicht staat als het aankomt op de naleving van sanctiemaatregelen. Dat verweerster de verantwoordelijkheid heeft voor het verwerken van een groot aantal transacties staat evenmin ter discussie. Tegelijkertijd constateert het College dat de huidige screeningsmethode, waarbij een groot aantal trefwoorden het signaal geeft dat een transactie mogelijk verdacht is, een grote kans oplevert dat ook niet-verdachte transacties worden geblokkeerd. Daardoor worden individuele rekenhouders ten onrechte benadeeld. Het College oordeelt dat verweerster een verantwoordelijkheid heeft richting deze rekeninghouders. Verweerster moet er voor waken dat haar screening een groep rekeninghouders, zoals verzoekster, disproportioneel benadeelt.

4.20 Ter zitting heeft verweerster desgevraagd toegelicht dat de door verzoekster voorgestelde maatregelen vanwege bedrijfseconomische overwegingen voor haar niet haalbaar zijn. Verweerster erkent dat verzoekster veel last heeft ondervonden van de geautomatiseerde screening. Gelet op het grote aantal te controleren transacties, levert het echter een te grote administratieve en personele last op om per mogelijk verdachte transactie een individueel onderzoek te doen naar de betrouwbaarheid van de betrokkenen, zoals verzoekster voorstelt. Verweerster voert bovendien aan dat er beperkingen zijn in de toegang tot de registers van de KvK. Zij kan daarom haar onderzoek naar een mogelijk verdachte transactie niet baseren op de informatie uit deze registers. Het College overweegt dat bedrijfseconomische redenen als zodanig onvoldoende zijn om onderscheid te rechtvaardigen. De ratio daarachter is dat veel vormen van onderscheid hun oorzaak hebben in bedrijfseconomische belangen. Indien enkel financiële argumenten een dergelijk onderscheid zouden kunnen rechtvaardigen, dan zou de gelijkebehandelingswetgeving veel van haar betekenis verliezen (zie ook HVJ EG 24 februari 1994, C-343/92 ECLI:EU:C:1994:71 (Roks e.a.), overwegingen 35 en 36 en College voor de Rechten van de Mens 9 februari 2017, 2017-11, overweging 4.29). Naast de bedrijfseconomische redenen, heeft verweerster echter ook de effectieve naleving van sanctiemaatregelen als reden voor de transactiescreening. Naar het oordeel van het College heeft verweerster in dit specifieke geval, ook met het oog op de strikte toezichthoudende organen, voldoende onderbouwd dat de door verzoekster voorgestelde minder onderscheid makende middelen voor haar niet haalbaar zijn. Ook anderszins is niet gebleken dat er een middel is waarmee verweerster het beoogde doel kan bereiken. Dat maakt dat het College oordeelt dat de screeningsmethode van verweerster voldoet aan het vereiste van subsidiariteit.

4.21 Het College oordeelt eveneens dat de screeningsmethode voldoet aan het vereiste van proportionaliteit. Het staat vast dat verzoekster zowel persoonlijk als commercieel nadeel heeft ondervonden van de screeningsmethode. Hiertegenover staan de belangen van verweerster om verplichtingen uit de sanctiemaatregelen na te leven. Het College oordeelt dat de belangen van verweerster zwaarder wegen. Daarvoor acht het College van doorslaggevend belang dat verzoeksters vof, zodra eenmaal is aangetoond dat een betaling aan de onderneming niet verdacht is, niet meer in de geautomatiseerde screening betrokken wordt. Hierdoor blijft het nadeel voor verzoekster door de screening van verweerster in beginsel beperkt tot een eenmalige blokkering.

4.22 Het College oordeelt dat het door verweerster gemaakte indirecte onderscheid op grond van nationaliteit objectief gerechtvaardigd is. Het indirecte onderscheid dat verweerster jegens verzoekster heeft gemaakt, door de betaling te blokkeren en een extra controle uit te voeren vanwege de naam van de onderneming, is dan ook niet verboden.

5 Heeft verweerster de discriminatieklacht van verzoekster zorgvuldig behandeld?

Standpunt verzoekster
De klachtbehandeling van verweerster was volgens verzoekster onzorgvuldig. Zij heeft zelfs na meerdere herinneringen van haar kant geen enkele inhoudelijke reactie gekregen, terwijl duidelijk was dat haar klacht over discriminatie ging.

Standpunt verweerster
Verweerster erkent dat de klachtbehandeling onzorgvuldig was. Vanwege een interne miscommunicatie is er geen terugkoppeling gegeven aan verzoekster.

Beoordeling
5.1 Het verbod op onderscheid bij het aanbieden van een dienst in de zin van artikel 7 AWGB, houdt ook in dat klachten over discriminatie zorgvuldig moeten worden behandeld. Een zorgvuldige klachtbehandeling bestaat uit een deugdelijk en objectief onderzoek. De klacht dient ook voortvarend te worden behandeld en de uitkomsten van het onderzoek worden teruggekoppeld aan degene die de klacht heeft ingediend, zodat diegene weet wat er met zijn klacht is gebeurd.

5.2 Het College constateert dat verzoekster bij verweerster een klacht over discriminatie heeft ingediend. Verweerster heeft geen enkele inhoudelijke reactie gegeven op de klacht van verzoekster, terwijl zij hierover meerdere keren aan de bel heeft getrokken. Daarmee staat vast dat de klachtbehandeling onzorgvuldig is geweest. Dit klemt in het bijzonder, omdat de screeningsmethode van verweerster leidt tot een groot aantal ten onrechte geblokkeerde betalingen. Verzoekster had – zoals verweerster erkent – een legitieme reden om de werkwijze bij de overboeking aan haar vof aan te kaarten. Het lag op de weg van verweerster om de screeningsmethode toe te lichten en te erkennen dat verzoekster daarvan ten onrechte nadeel ondervond. Dat dit niet is gebeurd, maar dat verzoekster geen enkele mogelijkheid had tot het kenbaar maken van haar klacht, is verweerster aan te rekenen.

5.3 Het College heeft met instemming kennis genomen van de opmerking van verweerster dat zij voorafgaand aan de zitting een inhoudelijke verklaring en uitleg aan verzoekster heeft gestuurd, en van de aanpassing van haar klachtprocedure, door de receptie te instrueren om klachten over de screening door personen die niet zelf klant zijn bij verweerster, direct door te sturen aan het hoofd juridische zaken. Dit neemt echter niet weg dat de klacht van verzoekster niet zorgvuldig is behandeld.

5.4 Het College oordeelt dat verweerster jegens verzoekster verboden onderscheid op grond van nationaliteit heeft gemaakt, door haar discriminatieklacht onzorgvuldig te behandelen.

6 Oordeel

Verweerster heeft geen verboden onderscheid gemaakt jegens verzoekster op grond van nationaliteit, door een betaling te blokkeren en een extra controle uit te voeren.

Verweerster heeft verboden onderscheid gemaakt jegens verzoekster op grond van nationaliteit door haar discriminatieklacht onzorgvuldig te behandelen.

Aldus gegeven te Utrecht op 28 februari 2023 door prof. dr. J. Morijn, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. Y. ten Kate, secretaris.





prof. dr. J. Morijn           

mr. Y. ten Kate